[内容提要]自印度独立之后，对非洲政策就是其争取大国地位外交的重要组成部分。冷战结束后，印度对非洲政策的原则发生重大变化。进入新世纪以来，印度政府大力加强其非洲政策，形成了一套目标明确的非洲战略。在印度对非政策的长期演变中，有三大特点十分突出：即将中国作为其对非政策的参照对象、有所选择地发展与非洲国家关系并协调政府各部门执行“联合政策”、在对非政策中重视“道义”和价值观的作用。印度对非洲政策的这些特点值得我国借鉴和深思。
[关键词]印度的非洲战略 能源安全 国际道义
2006年11月，中国举办了有48个非洲国家首脑或代表参加的中非合作论坛北京峰会，引起世界性的反响。与此同时，中国的近邻印度也在积极地调整其非洲战略。尽管其非洲政策所引起的反响相对较小，但在最近几年里，印度已经形成了一套目标明确的非洲战略，其长远影响不容低估。对印度的非洲政策进行全面的考察，不仅有助于我们把握印度对非洲政策的发展趋势、了解印度的外交思想和战略，而且对我国的非洲政策也可以起到重要的借鉴作用。
一、印度对非洲政策的历史回顾
（一）冷战期间的印非关系
印度独立后，做一个“有声有色的大国”始终是其对外战略的目标。在尼赫鲁时期，印度对大国地位的追求主要表现在政治和外交方面。在这一阶段，印度的非洲政策主要由两部分组成：一是支持非洲人民反对殖民主义和南非种族歧视的斗争。二是建议非洲印度裔居民将自己看作当地人，对所在国原住民的政治诉求采取更加积极的态度，在经济上给非洲人平等的机会，不要寻求任何特殊待遇。印度以“不结盟领袖”和“第三世界代言人”的身份周旋于国际舞台，在非洲受到广泛欢迎。
但到尼赫鲁执政晚期，印度与非洲的关系跌入低谷，仅有很少的非洲国家在双边或多边场合给予印度外交支持。印度学者认为，造成这种倒退的原因主要有：首先，1962年中印战争中的失败使印度作为一个领导者的形象大打折扣。其次，印度在1961年举行的不结盟运动贝尔格莱德首脑会议上，在确定结束非洲殖民主义的日期问题上犹豫不决，使非洲国家认为印度对殖民主义的态度软弱。第三，与中国积极向非洲国家提供武器支援相比，印度主张非洲解放运动应采取和平方式的立场不受欢迎。最后，1962年战争之后，印度将大量外交资源用在了与中国唱对台戏上，削弱了其发展与非洲关系的力度。笔者认为，这些原因都在一定程度上削弱了印度在非洲的影响，但从根本上讲，这一时期印度在非洲影响衰落的主要原因在于印度所主张的“非暴力”思想得不到非洲国家的认同，同时也由于其实力所限，难以给予非洲实质性援助。
二十世纪六十年代中期，印度对其非洲政策进行了认真反思，采取了一些新措施：印度不再将非洲国家看作一个政治集团，而是开始重点选择一些非洲国家发展友好关系。另外，出于抗衡中国所实行的援助外交的目的，印度开始实行经济外交政策。1964年印度经济技术合作项目(ITEC)的发起就是这一政策的反映。到七、八十年代，印度对非洲政策中经济外交的成份进一步增加。由此，印度在非洲人眼中的地位有所提升。
总的来讲，在冷战时期的大部分时间里，印度在非洲的影响主要局限在“不结盟运动”成员国和英联邦国家。在这一时期，印度在非洲的战略利益是间接的，很大程度上是为了平衡巴基斯坦和中国的影响，并在联合国和“不结盟运动”中获得更多国家的支持。但印度在这一时期的非洲政策还是给它留下了不少珍贵的遗产：印度对“不结盟运动”的政治投入，以及它至少是在口头上对南南合作的重视，特别是它在外交上对非洲民族运动的一贯支持，使它在参与非洲大陆事务和与非洲国家建立新关系方面拥有一定的优势。
（二）二十世纪九十年代印度对非洲政策的调整
冷战结束后，非洲在印度外交布局中的重要性下降。具体而言，首先，苏联解体使印度失去了主要的外援，其外交重点不得不转向北美、欧洲和东亚、东南亚国家。其次，印度与以色列和新独立的中亚五国建交，其外交人员和资源大量转移到这些国家。在九十年代初的几年中，非洲几乎淡出印度的视野。但很快印度就发觉它离不开非洲，必须对其非洲政策进行大幅度的调整。
印度调整其非洲政策首先是经济自由化改革的要求。在自由化过程中，像印度这样的中等地区强国必须通过发展多种合作网络吸引其它发展中国家的合作。而非洲资源丰富、市场广阔，还具有重要的地缘战略位置，自然成为印度开展合作的重要地区之一。经济自由化改革也促使印度对非政策的原则发生重大变化。冷战结束前，印度一直把支持非洲人民反对殖民主义和种族歧视的斗争作为其对非政策的重点；而冷战结束后，印度则主张在发展传统友谊的同时，重点发展对非洲国家在经济和技术方面的援助和支持。
印度在九十年代调整其非洲政策也有政治上的原因。印度在冷战后向美国和欧洲靠拢，从而丧失了许多非洲国家的支持，导致九十年代中期印度在联合国安理会的非常任理事国席位被日本夺去。印度一直怀有成为联合国常任理事国的抱负，非洲国家在此次非常任理事国席位问题上的态度使印度意识到其非洲政策需要调整。
印度对非洲政策的调整突出表现在两个方面：其一，印度在非洲的活动范围逐渐扩大，超出传统的英联邦和“不结盟运动”国家。冷战期间，印度同西非法语国家几乎从未签订过文化或贸易协定。为了加强同西非国家的政治和经济联系，1995年11月，印度总理拉奥访问了布基纳法索和加纳。1996-97年间，印度外交部长特使又访问了西非许多国家，与这些国家开展农业和农村项目合作。其二，，印度积极与非洲地区组织建立伙伴或合作关系以弥补其与非洲单个国家双边关系发展的不足。1996至1997年，印度与非洲统一组织（OAU）、联合国非洲经济委员会（UNECA）、南部非洲发展共同体（SADC）、西非经济共同体（ECOWAS）和非洲发展国际会议(TICAD)等都开展了交往。
经过九十年代中期的调整，到印度人民党和全国民主联盟执政时期，冷战后印度对非政策的框架基本形成。它主要包括五方面的内容：（1）促进印度与非洲国家的经济合作；(2) 关心和保护印裔居民在非洲的权益；(3) 防范和打击恐怖主义； (4) 积极参加联合国维和活动；(5) 帮助非洲国家进行国防建设。这些政策既体现了印度对非政策的历史延续性，同时又包含了新的时代特色，为印度在二十一世纪加强其非洲政策奠定了基础。
二、 二十一世纪初印度对非洲政策的加强
进入新世纪以来，印度在其非洲政策方面不断出台新措施，其非洲政策正在不断加强。
（一）印度加强对非政策的原因
1、综合国力的增强和国际地位的提高。这主要体现在：首先，1998年的核试验使印度成为一个事实上的有核国家，“核试验给了印度力量和自信”。第二，“9·11”的发生和随之而来的“反恐战争”使南亚地区的战略地位发生重大改变，印度在国际舞台上的分量增加。第三，经过十几年的经济改革，进入新世纪以来，印度经济增长强劲，2003年被美国高盛公司评为“金砖四国”之一
综合国力的增强和国际地位的提高使印度人看到了实现大国梦想的希望，但同时印度政治家也意识到印度的国际政治作用取决于它的外交战略。因此，过去几年里，印度一方面在国际舞台上积极寻求与多边国际组织建立牢固关系，想方设法要挤进联合国安理会，以将自己变成国际机制的塑造力量；另一方面，印度努力使其外交政策多样化，超越南亚之外建立外交政策联盟。因此，与亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家和新兴工业化国家发展关系成为印度政府的重要任务。
2、能源安全的强烈要求和开拓市场的需要。印度石油的探明储量一直在世界探明总储量的0.5%以下，而现在印度是世界上第五大能源消费国。随着经济的增长，预计到2030年，其能源消费将仅次于美国和中国，成为世界第三大能源消费国。根据世界能源组织的数据，现在，印度进口的石油约占其消费量的75%，到2020年对外依存度将达到90%。印度面临严重的潜在能源危机，因此能源安全已经被提升到国家战略和国防需要的高度。
现在，印度从海湾地区进口其所需能源的65%，但这个地区不稳定。伊拉克战争之后，印度进一步加强了能源来源多元化政策。除海湾地区外，印度还从里海地区、东南亚、澳大利亚、非洲和欧洲获取能源。从投资成本和储量角度考虑，从非洲和欧洲进口石油成为印度优先的战略选择。特别是非洲，虽然储量不及海湾地区，但在几内亚湾发现的石油在质量上更胜一筹。在世界石油价格不断上涨，石油供求关系发生重大变化的形势下，与非洲能源丰富的国家建立密切的关系就显得特别重要。
除能源之外，印度还从非洲进口大量其它的矿石和金属。2003年，印度从非洲进口的货物总额中有61%是矿石和金属。印度还从西非的贝宁等国进口原木；从贝宁、科特迪瓦、苏丹等国进口棉花。
市场也是印度对非政策关注的重点之一。自1991年以来，印度对非洲的出口增长迅速。在1990-91年度，印度对非洲出口只占其出口总额的2.7%，到2001-02年度，增长到印度出口总额的6.4%。印度企业对非洲进行直接投资的兴趣很大。不仅有印度石油天然气公司（ONGC）及其维德什子公司（OVL）这样的国有企业，还有塔塔集团（Tata Group）和马亨德拉集团(Mahindra Group)等大量私有企业。
3、中国因素。在印度和西方学者、媒体的文章中，中国是影响印度在二十一世纪初加强其非洲外交的重要因素之一。印度学者认为，印度传统上在非洲的影响要远大于中国，但随着上世纪九十年代初印度的战略重心向美国、欧洲和东亚地区转移，非洲逐渐在印度的外交战略中退居二线，印度在非洲的影响力被中国取代。现在中国在非洲的影响力已经远远超过印度。今天当印度要重新取得在非洲失去的地盘时，正好与中国迎头相撞。
其次，印度经济学家承认，中国为保持经济增长而产生的资源需求刺激了印度，特别是能源方面。现在中国每年从非洲进口的石油约占中国石油进口总量的30%，为3700万吨，而印度仅为1800万吨。印度若要获得更多的石油资源，就必须面对中国的强有力竞争。
第三，中国与非洲国家贸易量的增长必然使得中非之间的航运量增加，尤其是在石油运输方面。保障石油运输线的安全是世界上每个石油进口大国必须考虑的问题。但印度人认为，印度的安全边界是从马六甲海峡到霍尔木兹海峡，从非洲海岸到澳大利亚西海岸。随着中国在印度洋航运量的增加，印度担心中国海军出现在印度洋。因此，与东、南非洲国家加强关系成为印度外交的一个重点。
（二）印度大力加强其非洲政策的表现
1、外交机构的建设和对非外交活动的增加
2003年，印度对其主管非洲的外交机构进行了调整，印度外交部非洲司从一个分成三个，分别是：西非和中非司、东非和南非司、西亚北非司。同时，为改变其西非外交力量的薄弱状况，印度计划在马里、加蓬、尼日尔和布基纳法索开设使馆。
伴随着外交机构的建设，近几年印度对非洲的大型外交活动也明显增加。2006年中非合作论坛北京峰会的成功召开对印度震动很大，印度认识到自己对非洲的所谓重视只是停留在口头上。2007年10月，曼莫汉·辛格访问了尼日利亚，这是过去45年里印度总理对印度在非洲的主要石油进口国的第一次访问。007年11月6日，第一届印非石油会议在印度新德里开幕，10个非洲国家的石油部长以及另外16个非洲国家的代表团参加。2008年4月8日，首届印度-非洲论坛峰会在新德里开幕，印度和14个非洲国家的领导人及非洲联盟主席出席会议，峰会旨在深化双边的政治关系和推动双边经济合作项目的发展。
2、发起大量的经济技术援助项目
在新世纪初，印度对非洲的经济技术援助大大增加。2002年，印度政府发起了“聚焦非洲计划”（Focus Africa）；2003年发起旨在援助非洲、南亚发展中国家的“印度发展计划”（India Development Initiative）；2004年3月，又同8个西非国家签订了一项谅解备忘录，建立“印非技术经济协作运动”（“TEAM-9”计划）；随后，印度又宣布提供2亿美元装货后即付现金（LOC）支持“非洲发展新伙伴计划”(NEPAD)； 2004年，印度总统卡拉姆提出泛非洲电子网络连接计划（E-Network），印度政府要捐赠10亿美元，通过卫星和光纤网络将非洲53个国家连接起来，以促进远距离医学和远程教育的发展，这一计划已经开始在埃塞俄比亚实施。此外，印度还向非洲派出许多专家，帮助非洲国家培训工程技术人员和官员。
3、印度与非洲相关的军事活动
注重军事和国防是印度崛起之路的一大鲜明特色。参加国际维和行动是印度政府展示军事力量的主要方式之一。在全国民主联盟执政时，2003年有超过2500名印度军事人员参加联合国维和行动，包括在非洲的刚果（金）、埃塞俄比亚、厄立特里亚、科特迪瓦和布隆迪。印度政府参加联合国维和的主要目的是强调印度在国际秩序中的重要性，为印度争取联合国安理会常任理事国席位创造良好的国际环境。
除参加联合国维和行动外，印度对非洲的军事外交还包括为非洲国家培训军官和向非洲国家提供武器装备。印度从上世纪六十年代就为几个英联邦国家提供军事培训。从1990到2001年，有12个非洲国家的大约800名军官在印度军队中受训。在最近的2007-08年度，印度同尼日利亚签订了国防合作备忘录，与加蓬和刚果（金）进行了国防交流，还向毛里求斯提供了国防训练和装备所需的大部分物资和设备。
近年来，印度加强了在印度洋和非洲沿岸的军事活动。2007年下半年，印度海军组成战舰编队，对非洲西部的5个国家进行了首次访问。在印度洋，印度加紧在非洲东部沿海地区一些运输要道进行巡逻和侦察。2008年5月，印度同南非和巴西的海军在南非南海岸举行了三国首次联合军事演习。
三、印度对非洲政策的特点及其对中国的启示
印度的非洲政策经过几十年的演变，尤其是自二十世纪九十年代中期进行大幅度调整以来，现在已经形成了一个比较全面的对非洲战略。印度的非洲政策在六十年的发展演变中表现出了比较明显的连续性，它的一些特点值得我国在完善对非洲政策时借鉴和深思。
（一）对非洲外交始终是印度争取大国地位外交的重要组成部分，中国是印度对非政策的重要参照。
从二十世纪六十年代起，印度对非洲政策中就存在一个参照对象，那就是中国与非洲的关系。冷战期间，印度的非洲政策有平衡中国在非洲影响的目的；而冷战之后，印度则是看到中国在非洲的影响迅速扩大而奋起直追，特别是进入二十一世纪以来这种倾向更加明显。印度媒体在阐述印度对非洲政策时总不忘拿中国做一番比较。印度战略分析专家苏波拉曼亚表示，亚洲地缘政治是造成印度爱和中国比较的一个重要因素。“打开亚洲地图，面积最大的两个国家就是雄踞喜马拉雅山两侧的印度和中国。随着这两个国家的迅速崛起，它们之间争夺亚洲领导权的斗争会更加激烈。现在中国占上风，稍逊一筹的印度自然把目光集中在中国身上，把中国作为参照对象和赶超目标”。
当前有关中印两国在非洲激烈争夺能源的说法十分盛行。欧美等西方国家为了挑起中印之间的矛盾和恶性竞争，故意夸大中国和印度在非洲的竞争状况。而印度媒体也随声附和，捏造中国在非洲能源问题上打压印度的报道。而实际情况是，在非洲出口的石油中，欧洲占36%，美国占33%，中国只占8.7%，以美欧为主的西方国家才是非洲石油最重要的出口对象国。目前，非洲最大的几个石油生产国——尼日利亚、利比亚和安哥拉的大部分石油生产都被西方石油公司控制着。
在石油竞争问题上，中国并不把印度当作对手。然而，中印两国在经济高速发展的推动下，能源安全已经成为国家的重要战略。传统的能源安全政策已经无法解决能源供应问题，因此需要通过多边方式制定综合计划——在国外进行能源投资，开发现存的国内能源，吸引外资开发可再生资源，最重要的是开展有效的地区能源合作。在非洲石油资源问题上，中印两国合则两利、斗则双败。双方都应该抛开地缘政治的狭隘思维，积极推动合作机制的形成。现在中印两国的能源企业已经开始进行国际合作，并摸索出几种有效的合作模式，但还应当继续努力。两国合作的关键是相互信任。两国媒体在加强双方互信、为两国合作奠定良好的舆论基础方面负有不可推卸的责任。
（二）印度与非洲国家发展关系是有所选择的，政府各部门执行一项“联合政策”。
在1964年之前，印度对非洲国家的政策是将非洲国家作为一个整体对待，但其非洲政策并不成功。此后，印度对非洲政策作出调整，不再将非洲作为一个整体，而将对非政策重点放到英联邦国家和“不结盟运动”国家。冷战后，印度继续执行这一策略并根据现实情况进一步作出调整。现在，印度对非新战略主要通过两个途径实现：其一，印度同非盟和非洲大部分地区组织建立切实可行的关系。这可以使印度在整个非洲或非洲某一地区的基础上同非洲国家就共同关心的问题建立联系。其次，印度将精力集中于选定的非洲国家，将它们作为其非洲政策的支柱，来扩展在非洲的关系网。埃及、尼日利亚和南非等国家就是印度建立和扩展其非洲关系网的支柱。此外，一些石油和资源丰富的国家，或者一些有重要海外印度人社团的国家——如苏丹、坦桑尼亚、肯尼亚和毛里求斯等，享有优先。这种关系网在建设有效的国际联盟，增加印度在世界政治中讨价还价的筹码和国际地位方面将会证明是非常有效的。
在其非洲政策的执行方面，印度政府各部门执行着一项“联合政策”。印度外交部早就设有主管经济外交事务的经济司；2003年底又创建“印度经济外交委员会”，对经济外交进行全面审议，以提高经济外交的全局性、整体性及协调性。印度工商业部“聚焦非洲计划”的目标是在某些特定国家推动项目的进展和为进入某些国家的市场开辟途径，而印度进出口银行的“非洲发展新伙伴计划”是提供一种融资机制，也就是信贷渠道，以鼓励印度商业在非洲扩张。从非洲一些国家表示渴望加入“TEAM-9计划”这件事情上可以看出印度这种联合手段所取得的成功。
与印度相比，我国的非洲政策就非常强调整体性。首先，我国一直把发展中国家视为一个整体。在我国党和政府的重要文献中，凡涉及发展中国家的，往往是整体的而非具体的。在领导人的讲话中，亦有同样的倾向。其次，将非洲作为一个整体对待，在操作层面也是比较方便的。但这并不一定有利于我国国家利益的实现。当今世界的一个重要特点是发展中大国的崛起，发展中大国一般都是些地区大国，这意味着世界政治的地缘色彩将更加浓厚。面对非洲国家的急剧分化，在对非政策的具体执行中，重视处理与非洲地区大国和地区组织的关系是完全必要的。
在政策的操作层面，随着中国加入世界贸易组织，部门间联席会议机制逐渐建立，但与印度的“经济外交委员会”相比力度尚嫌不足，无法应对“大外交”的复杂局面。因此我国建立诸如“经济外交委员会”、“国家安全委员会”之类的机制性常设机构是必要的。
（三）印度的非洲政策中始终重视“道义”和价值观的作用。
追求道义上的大国形象是尼赫鲁的对外政策主张。道义，即道德和正义，属于价值观的范畴。印度的对非洲政策重视“道义”和价值观主要体现在三个方面：首先，在二十世纪五、六十年代，印度对非洲政策坚持反对殖民主义和种族歧视，充当第三世界的代言人。而冷战之后，特别是进入二十一世纪后，印度除继续充当发展中国家的代言人之外，还特别强调其与一些非洲国家间的“民主”纽带，宣扬印度多元化民主模式对非洲国家的示范作用。最后，印度宣扬其非洲政策的“人道主义”性质，强调印度在非洲的投资项目着眼于为非洲天然资源增值、为非洲人民提供就业机会和人力资源培训等。
通过寻求价值观方面的认同，印度可以同非洲民主大国，如南非和尼日利亚等巩固关系，但同时也使得印度政府在与许多非洲国家交往时处于一种两难境地：一方面要保证印度的能源安全，同时又要对侵犯人权展示足够的关心。印度这种结结巴巴、教条化的方式与中国对非洲国家坚持不涉及意识形态、不干涉主义的态度形成截然对比。乍一看来，印度的这一做法在维护其国家利益方面存在缺陷。但仔细分析一下，印度坚持这些价值观对它国家形象的塑造、对它博取西方社会的同情和支持都是有利的。并且印度现在所宣扬的这些价值观都可以找到一个“对立面”：即西方媒体捏造的中国对非洲采取“新殖民主义”、中国与非洲国家一些腐败领袖保持亲密关系、中国工人抢走非洲人的工作机会，等等。
其实，与中国相比，印度的非洲政策最大的不足之处是缺乏雄厚的财力。但印度在其非洲政策中对价值观的强调也应当引起我们的警觉。改革开放以来，中国的国家战略和外交政策从一种受意识形态纠缠的立场转向务实的发展战略和外交政策可以说是一个巨大的进步。但中国的现实主义思想在一部分人那里表现得相当功利和世俗，甚至是短视。用国内一位学者的话说：既脱离了意识形态的“理想”，也脱离了道义论的传统。它变得非常实际，也非常功利，不仅失去了理想主义的最后一点情怀，也失去对基本规则的考虑和关注，而国内政治和国际政治的纠缠也构成了一种选择的困境。
在今后的对非政策乃至对外政策中，我们应当将我国“以人为本”的外交原则从只适用于中国人推及世界各国人民，和平、发展、合作、进步、公正应当成为我们衡量世界上一切国家和事件的标准。另外，我们也需要积极推进国内政治建设，摸索出一套符合中国人的利益、中国人的诉求和中国人道德的理念、制度和治理模式，体现 “以人为本”，体现最广大人民群众的政治诉求，体现社会主义的优越性。大国的崛起不仅需要发展硬实力来维护其国家利益，还需要发展软实力来吸引别人，以及高举道义的旗帜来证明自己的正义性。
注释：略。
