从上个世纪60年代开始到现在，日本政府一直在试图改变本国小而散的农业经营格局，在这期间，也提出了许多扩大农地经营规模的政策措施。这些政策措施有的取得了成效，有的收效甚微。但是，这些政策实施的经验对于我国制定扩大农地经营规模的相关政策有一定的借鉴意义。本文总结了战后日本扩大农地经营规模政策的演变过程，并提出了对我国的若干启示。

一、战后日本扩大农地经营规模政策的演变

(一)鼓励“自立经营农户”发展，提高农户收入的阶段(1961—1969年)

二战结束后，日本成功地进行了农地制度改革，建立了“耕者有其田”的自耕农制度。土地改革促进了农地在农户之间的平均分配，这对当时保持农村社会稳定和发展农业生产起了很好的作用。但与此同时，在农地改革过程中，由于政府对农户拥有土地的最高面积及对土地出租和买卖的限制，日本农业在战后形成了小而散的农业经营格局。从20世纪50年代中期开始，日本整个国民经济开始步入快速发展时期。非农产业的快速发展，为农业劳动力从事非农产业提供了大量的就业机会，非农收入逐步成为农户收入的主要来源。例如，1950年时，非农收入占农户总收入的比重仅为33%，而到1965午时，这一比重已超过50%。由于非农产业劳动生产率提高的速度大大快于农业劳动生产率，从事农业的收入与从事非农产业的收入差距拉大。到了60年代初期，以农业收入为主的专业农户的收入反而不如以非农收入为主的兼业农户的收入。收入差距的拉大使大量农户无心务农，而在这一阶段，国民经济的发展又对农业发展提出了更高的要求。

为了使农业适应经济发展的需要，日本政府在1961年出台了《农业基本法》，其目的在于“通过提高农业生产率，增加经营者的收入，使其适应国民经济的增长和发展及社会生活的进步和提高，改善由于自然、经济和社会的制约给农业带来的不利因素，缩小农业和其他产业之间的生产率的差距，进而实现同其他产业的经营者享有均等的生活水平，谋求农业的发展和农业经营者地位的提高。”为了达到这一目的，日本政府提出了有选择地培育更多“自立经营农户”的发展思路。

为了培育“自立经营农户”，日本采取了—系列相关措施。在农地政策方面，日本政府在 1962年对1952年的(农地法)进行了小的修改。修改的部分主要包括以下几个方面：①放宽了农户拥有土地面积的最高限制。当农业经营所需要的劳动力半数以上由家庭劳动力提供时，允许其经营的土地面积超过3公顷。②设立农业生产法人②制度。允许由农户发起的各种农业生产组织购买和租用农地，但对拥有土地的最高面积有限制。③建立了有利于土地买卖和出租的“土地信托制度”。通过修改(农协法)，允许农协在取得农地委托书后，把土地出租给愿意从事农业生产的人，促进土地出租。在这里，农协发挥中间人作用。政府金融机构还专门发放利息优惠的贷款，用于帮助大农户购买小农户的土地。除了农地政策外，还制定了一些相关配套政策：对有一定经营规模的农户从各方面给以扶持，使其成为农业经营的骨干；对兼业经营为主的小规模经营农户，则通过充实教育、职业培训、职业介绍、振兴农村工业等方法，为其提供农外就业的机会，使其脱离农业；对那些具有中等规模的兼业经营农户则鼓励其转让部分土地给较大经营规模的农户，从而使它们能够扩大农业经营规模，成为“自立经营农户”。当时预计，经过10年时间，全国农户数量可以从600万户下降到300万户，在耕地面积不变的情况下，农户的规模可以扩大一倍，“自立经营农户”发展到120万户，占总农户的40%左右。

但这项政策实施的效果并不明显，1960—1970年农户总数只下降了1.2%，并没有出现农户之间土地大量转让的现象，而“自立经营农户”的发展也没有达到设想的目标，兼业化经营现象反而更普遍。1960—1970年，各种规模层次的专业经营农户反而出现了急剧下降的趋势。造成这一问题的原因是多方面的。首先，农地制度改革的局限性。尽管日本政府在1962年对1952年的(农地法)做了小的修改，对土地占有最高限额及土地流转有所放松，但是，这并没有从根本上触动自耕农个人土地私有制的基础，而土地所有、经营和耕种三位一体的模式并未改变，对农地的出租等仍然有许多限制。其次，农地价格的不断上涨。随着日本工业化和城市化的快速推进，社会对土地的需求不断增加，导致了土地价格的猛涨。1960—1973年，转为非农业用地的原稻田价格上涨了13—14倍，而高地田上涨了17倍。土地价格上涨的趋势也影响到农用地的价格，同期农用稻田上涨了10倍，高地田上涨了14倍。农业用地价格的不断上涨，使得农户不愿轻易放弃土地，而把土地作为资产长期拥有，以达到保值与增值的目的。

(二)鼓励土地使用权流转，提高农地利用效率的阶段(1970—1985年)

到了20世纪70年代初，日本政府开始认识到农户是不会轻易出卖农地的，要提高农地经营规模，靠土地所有权在农户之间的转让来实现，是非常困难的，必须把思路转到通过土地使用权和经营权的流动来提高农地的经营规模上。因此，农地改革的目标必须从过去强调农户自耕为主转为强调农地使用权流动和提高土地利用效率。为此，必须制定出有利于农户之间土地转让和出租的政策，使真正有能力从事农业的生产单位得到足够的土地进行农业专业经营，而没有能力经营农业的农户把土地转让或出租给那些有能力经营的单位，从而提高整个社会的农地利用效率。

在这些思想的指导下，日本政府于1970年对1952年的《农地法》进行了根本性的修改，提出了《农地法改正法》。对《农地法》修改的内容主要包括：①取消了农户购买或租地的最高面积限制。日本政府认为1952年制定的最高3公顷的限制已不合理，因为随着农业逐步实现机械化，农户完全有能力耕作更多的土地。但同时，该法也提高了农户购买和租用土地的最低数量标准，从原先的0.3公顷提高到了0.5公顷；对购买和租用农地的农户则有严格的资格限定，要求其户主或家庭成员必须能正常地从事农业生产活动，而不允许仅仅从事管理活动。也就是说，不允许雇工从事农业活动。②取消了对各种农业生产组织购买和租用土地面积的最高限制，允许由农户合作、合资组织起来的农业生产法人自由购买和租用农地，合作社可以经营社员委托的土地。③在土地租用制度方面，首先，部分取消了原先农地委员会对土地出租的管制，规定土地出租10年以上并且出租双方签过书面合同的，可以不经过其批准；同时，在合同到期后，任何一方都有权拒绝续签，经过双方同意可解除合同，只需在当地农地委员会备案，不需要经其批准。其次，解除了对土地租金的最高限制，允许可根据实际情况提高租金，当地农地委员会只给出指导性的租金，供出租双方参考。最后，还放宽了对出租农户的面积和资格的限定，对地主出租土地面积不再有最高限定，允许其随意出租。允许那些已离开农村但仍有土地的不在村地主和在土地改革时期从政府购买农地而成为农地所有者的农户出租土地。④为了方便农户之间土地的出让和出租，专门成立了不以盈利为目的农业土地管理公司。土地管理公司由国家、地方政府和农协联合组成，其主要业务是从愿意出让和出租农地的农户那里购买或租得农地，然后再将土地出让或出租给想购买或租地的农业生产单位。土地出租期限一般为10年。土地管理公司从农户那里租得土地时，一次性付给出租农户10年的租金，而从土地管理公司租地的农业生产单位则只需按年支付租金。政府对农业土地管理公司和租户提供资金补助。到1973年2月，日本全国共成立了36家农业土地管理公司，通过其购买和销售的土地总量达到了1万公顷。

但新的(农地法)并没有达到促进土地流转的效果。新法实施后的几年，全国土地出租面积不仅没有增加，反而下降了。例如，出租土地面积在1970年为28.6万公顷，到1975年反而下降为24.5万公顷。造成这种现象的原因是多方面的，其中一个很重要的原因是，农民对政府的政策不信任，担心出租的土地被剥夺所有权。因为在战后的农地改革中，许多农户出租的土地被政府强制购买，这在农民心里留下了很深的阴影。

为了消除农民的这种顾虑，1975年日本政府在一些农业振兴区域开始实施“农地利用促进事业”，其目的是发挥地方的自主权，赋予市町村自主调整农地关系的权力，以促进农地的流动。具体做法是：以地域为单位，组成农地利用改善团体，由团体成员讨论出租地的合同条款、土地使用方式，使出租人不用担心失去土地所有权而土地又能得到合理利用。1980年，日本政府在“农地利用促进事业”的基础上提出了《农地利用增进法》，其目的是进一步加快土地使用权的流转。《农地利用增进法》的主要内容包括：①制定优惠措施，鼓励农户出租或出卖土地。具体表现为：农户出租或出卖土地不必经过当地农地委员会的许可，出租者可以收回出租地，而不必支付赔偿损失；对于出租户，政府根据租期的长短不同给予不同的租金补贴，如果出租时间在3-6年，出租户可以得到每0.1公顷1万日元的补贴，如果出租时间超过6年，则提高到2万日元；对于租金和出租对象，政府不予限制，允许其自由选择；对于放弃农业和卖掉农地的农户，一次性给其62万日元的退耕补贴；对卖掉土地得到的收入减免收入税。②积极开展农地委托经营，由农协出面协调，由大户和生产合作组织接受农户委托的农作业务，通过发展委托事业促进经营规模的扩大。

与之相对应，又对《农地法》进行了如下修改：①进一步放宽租佃关系。其内容包括：出租土地的农家如果希望得到口粮，地租可用实物支付；容许农地转租。②放宽农业生产法人有关从业人员的条件，以扩大规模经营，培养后继农业生产者。至此，作为1952年《农地法》核心的“农地归耕者所有最为适当”的原则已不复存在，通过土地所有权与经营权、耕种权的分离来扩大经营规模，使土地制度的核心已转向了有效利用土地。

通过以上一系列的农地改革，日本农地的流转率提高了，全国农地出租面积的比例由 1970年的7.6%上升到1985年的20.5%；大规模经营农户比例也提高了，经营面积在2公顷以上的农户占的比例由1970年5.9%提高到1980年的7.3%。

(三)鼓励土地集中，提高农业竞争力的阶段(1986年至现在)

进入20世纪80年代中期以后，特别是乌拉圭回合谈判后，农业的国际化与市场化程度不断提高，日本农业面临农产品的国际竞争压力不断增大，如何提高农产品的竞争力成了日本农业发展的主要问题。日本政府认识到农产品竞争力的关键在于农业生产单位的竞争力，而要提高农业生产单位的竞争力，必须要吸引有能力的人和年轻人专门从事农业经营；要吸引这些人专门从事农业经营，就要保证这些从事农业经营的人拥有足够大的土地经营规模，通过规模效益，获得与其它产业同等的收入。为此，日本政府提出了用“合意的农业经营体”替代60年代《农业基本法》提倡的“自立经营农户”的发展思路。所谓“合意的农业经营体”是指通过其经营可以确保主要从业人员在相同的年劳动时间内，获得与本地区内其它产业就业者同等水平的终生收入。终生收入包括工资收入、退职金和养老金。要达到这样的收入水平，对于一个单一种植水稻的农场来说，其种植规模至少在15—20公顷；如果从事多样化经营，其规模也至少为5—10公顷。政府认为，要通过实施新政策，使全国80%的水稻生产由5000个单一从事水稻种植的农场和10万个从事多种经营的农场进行，只有这样，日本农业才有活力和竞争力。

为了达到上述目标，1993年，政府又修订了《农地法》和《农地利用增进法》。在修改法律的过程中，把《农地利用增进法》改名为《农业经营基磐强化促进法》。这两个法修改的主要内容有：①建立了一套促进农地集聚和转移到专业农业生产单位的制度。为了使土地快速集中到专业农业生产单位，提出了“认定农业生产者”制度。该项制度的具体做法是，由地方政府制定“认定农业生产者”的标准。有兴趣成为“认定农业生产者”的农业生产单位先提出申请，在申请时要求提供一项农场改善计划，具体包括想要达到的农场经营面积、生产条件、生产形式及农场管理的情况等。然后，由地方当局对申请者提交的材料进行评价，认为符合条件的，就将其作为“认定农业生产者”，并在土地集中、贷款及固定资产投资等方面由政府给予支持。②为了吸引年轻人从事农业，制定了新农民进入农业的技术培训和管理计划。③鼓励其它经济主体的发展和参与农地经营。例如，对农业生产法人，首先，放宽了对农业生产法人经营业务范围的限制，允许其从事以农产品为原料的加工业务。其次，不再要求农业生产法人的组成成员必须是农户或家庭相关成员，允许农协等有关组织直接进行农地经营，但对股份公司参与农地经营仍有限制。日本政府对其限制的主要原因是，在日本的农业生产条件下，即使公司管理和资本运用得很好，经营农业也很难获得利润，除非不考虑环境，进行破坏性经营。股份公司参与农业的真正目的是获得土地，然后想方设法将农业用地转化为非农业用地，如开发房地产、建厂房和其它休闲设施，以获取利润。但到了2001年4月，对股份公司进入农业的政策有所调整，允许其参股农业生产法人的农地经营，但对其参股比例有限制，即参股比例不允许超过总股本的1／4。目前，日本对是否允许股份公司参与农地经营仍存在许多争论，其核心问题是，在放松股份公司进入农业的条件的同时，采取什么相应措施避免对农业用地的非农使用。

在这些政策和20世纪80年代后期出现的日本农民退休高潮的共同推动下，日本农地的转让和集中出现了从没有过的高潮。这主要表现为大规模经营农户的大量增加和小规模经营农户的大量减少。例如，经营面积在5公顷以上的专业农户，从1985年的19310户上升到1998年的41350户，增加了近117%；而经营面积在0.5公顷以下的农户则由1985年的184.5万户下降到了1998年的55.65万户，下降了将近70%。农地流转的面积由1985年的58784公顷提高到1998年的72334公顷，增加了23%；“认定农业生产者”数量也在1999年达到了13.2万户。同时，全国农户总数则从1985年的426.67万户下降到1998年329.15万户，下降了22.9%；农业人口也由1985年的1929.8万人下降到1998年的1130.79万人，下降了41.4%。另一方面，这些政策还吸引了不少年轻人从事农业，例如，1997年就有9700人新从事农业。

但由于大量“认定农业生产者”的经营面积仍然在5公顷以下，难以完全依靠从事农业达到与其它产业相近的收入水平，其经营农业的积极性和稳定性仍然受到影响。针对这种情况，1999年7月发布的日本《新农业基本法》，又提出了要发展“有效率和稳定的农业经营体”的思路。其主要措施除了继续鼓励农地向“认定农业生产者”集中外，还提出改善农业生产和农村生活条件，加快新技术的推广和应用，对农业各种灾害损失进行补偿等措施，以提高农业生产效率和对劳动者从事农业经营的吸引力。经过几年的发展，这些政策也取得了较好的效果。到2001年底，“认定农业生产者”的数量达到了17.8万户，经营规模在5公顷以上的农户增加到45800户；各种不同类型的农业生产组织发展也很快，到2002年，全国已有各种生产组织 7820个，其中，农业生产法人5310个，非农业生产法人2510个。

二、日本扩大农地经营规模政策演变对我国的启示

从上面对日本20世纪60年代开始的扩大农地经营规模政策的演变的分析，我们可以得到有以下几点启示：

(一)要根据经济发展需要，适时制定有利子农地规模经营的农地政策

从日本农地政策演变看，其演进的路线是与整个国民经济发展的阶段相一致的。战后几年，由于日本粮食严重不足，农业的首要任务是提高产出，以满足社会对粮食的需求。农地改革政策的目标是建立“耕者有其田”的自耕农制度。当时所有相关政策的制定都是围绕这一任务和目标来进行的。“耕者有其田”政策的实施，调动了农民的农业生产积极性，提高了日本粮食的产出，但这一政策的后果是农业经营规模偏小，经营分散，为以后农业的发展留下了隐患。到了20世纪60年代初期，日本经济发展进入了一个新的阶段，在粮食已基本满足社会需要的情况下，农业发展面临的主要问题已不是粮食产量，而是从事农业的收入与非农产业的收入差距拉大的问题。为了解决这一问题，日本政府农业政策的目标从以前追求粮食产出向提高农业收入转变，农地政策的目标也从以前重点维护自耕农制度向通过农地流转和集中提高农业收入转变。从1970年的《农地法》的修改，至1980年的《农地利用增进法》的提出，到1993年的《农业经营基磐强化促进法》的制定，都是围绕扩大农地经营规模、提高农业收入而进行的。

对我国来说，在改革开放初期，以家庭承包经营为核心的农地改革，极大地调动了农民的生产积极性，达到了提高农产品的产量和解决温饱问题的目标，但形成了比日本更为严重的小规模分散经营的模式。随着经济的发展，在农产品供求基本平衡，而非农产业又快速发展的情况下，农业发展面临的问题已不是提高农业产量，而是提高从事农业的农民的收入和农产品的竞争力，农地政策目标的重心也应从强调农户土地承包权的稳定，逐步向有利于农地经营权的流动和集中的方向转变。从日本的经验看，我国强调农户承包权的稳定和农地经营权的流转与集中并不矛盾，因为日本的农地流转都是建立在土地所有权不变的基础上，而且正是制定了一些稳定土地所有权的政策，才解除了农户对土地使用权转让过程中失去所有权的担心，加快了农地的流转。目前，要加快我国农地使用权的流转，首先，要制定有利于保护农户承包权的政策，以解除农户土地使用权转让的后顾之忧；其次，也要制定保护农地使用者权益的相关政策，使各权利主体在农地流转过程中获得稳定的预期收入，从而促进农地的流转。

(二)要在尊重农户意愿的基础上。逐步推进农地规模经曹

从日本推进农地规模经营的实践看，农地规模经营的发展是与非农产业的发展水平、农户数量的减少和农村人口的非农化程度密切相关的。从小规模经营发展到有一定程度的规模经营，是一个长期的自然的过程。在明确土地所有权的前提下，搞活土地经营权的流转，是提高农地经营规模的关键，但受人们的顾虑及地价上涨等因素的影响，农地流转的难度是很大的。在推进农地规模经营的过程中，日本政府没有采取急于求成的做法，而是在充分尊重农户意愿的基础之上，不断根据经济和社会发展的需要，结合农业和农户发展的实际情况，制定相应的政策，为农户之间土地的流转和集中创造良好的条件，逐步引导农业走上规模经营之路。

我国经济发展总体水平目前还比较低，许多地区非农产业发展还不快，农户非农化缓慢，尚没有具备全面推进农地规模经营的条件。但对于非农产业发展较快、农户非农化条件较好的沿海经济发达地区，应允许其根据当地的实际情况灵活制定推进农地规模经营的政策。当然，所有政策的制定都必须建立在农户自愿的基础上。同时，人们还必须充分认识到农地规模经营发展的长期性。政府的主要职责在于根据经济发展的不同阶段制定出相应的政策措施，为农地的流转和规模经营创造条件。

(三)要围绕农业经营主体的培育，扩大农地经营规模

从日本农地政策的演变，我们可以看出，日本政府一直是围绕农业经营主体的培育来发展农业规模经营的。从20世纪60年代初提出的“自立经营农户”、“农业生产法人”制度，到90年代提出的“合意的农业经营体”，日本政府一直非常重视在农地政策及其它方面对农业经营主体的培育。

在我国，农业的兼业经营现象目前非常普遍，细碎化、小规模化的农地经营对提高农业收入和农产品竞争力是很不利的。日本发展农业经营主体的经验，如“认定农业生产者”制度，是很值得借鉴的。我国各地形成一批专业从事农业并有竞争力的农业经营主体，对提高农业收入和农产品竞争力是很有好处的。从日本经验看，要达到这一目标，就要对农户采取区别对待的政策。对于那些以非农收入为主的小规模经营农户，通过发展非农产业、提供职业培训等措施鼓励其离农就业；对那些有兴趣、有能力从事农业的生产者，要在各方面给予支持，把其培育成农业经营的主体，使其通过农业经营也能获得与非农产业同等的收入。日本虽然鼓励各种农业经营主体的发展，但对股份公司从事农地经营有限制，这跟目前我国鼓励工商企业进入农业的做法有区别。日本的做法，对我国扶持龙头企业发展的有关政策应该有所启示。我国在制定扶持龙头企业的政策时，一定要避免农业优惠政策转为非农所用，从而达到真正扶持农业的目的。