出现此类重大社会冲突之后，上级政府：包括中央或省这样的高层政府不得不介入。但很显然，此时介入为时已晚。人们不得不问，为什么未能防祸于未然？各地频繁发生的群体性事件已经清楚地说明，现有的控制、监督地方政府的机制严重失灵。

目前政府架构内部控制、监督地方政府、基层政府的一个主要机制，是上级政府对地方政府、基层政府的行政、政治监督。比如，省级政府监督市、县级政府，市级政府监督县级政府。然而，由于下述两个原因，这样的行政监督机制同样会失灵。

首先，在目前自上而下的政绩考核体系中，上级政府的政绩就是其所管辖的所有下级政府的政绩之总和。因而，上下级政府之间是合谋关系，而不存在监督关系。下级政府的很多措施，本来就是在上级政府的政绩指标压力下而出台的。由此不难设想，对于下级政府所采取的种种能够增加其政绩的措施，即便上级政府认为不妥，也不会及时出面阻止。

反过来说，下级政府的过失当然也会影响上级政府的政绩，因而，即便民众针对下级政府的行为向上级政府申诉、上访，甚至这种上访引起高层过问，上级政府也会维护自己的下级。除非下级政府的行为造成太大祸害，引起高层震动，上级政府才会被动地去处理自己的下属。也就是说，在下属政府与本地民众之间，上级政府本能地倒向下属政府一边，而不能抑制这些地方政府侵害民众的行为。

其次，即便上级政府履行自上而下的监督责任，这种监督往往也是滞后的，通常是在地方政府已经对民众造成伤害之时，甚至是在权力已经习惯于胡作非为、对民众的伤害已经积累到一定程度之后，才在第二时间、第三时间出场。此时出场，固然可以挽回一些影响，但民众对权力的信赖已然发生流失，社会秩序的制度与精神基础已经遭到侵蚀。

事实上，自秦建立中央集权体制以来，就始终无法解释上述行政控制、监督的失灵问题。中央集权体制的基本原理就是自上而下地授予权力、建立各级政府，每一级官员都对自己的上级政府负责任，全体官员最终对皇帝负责任。但是，这样的体制却往往做不到所有官员都对皇帝承担责任，相反，如“县官不如现管”“天高皇帝远”之类的格言所表明的，各级官员通常只对自己的上级负责，而上级却天然地有保护自己下级的本能。于是，皇帝旨在支配全体官员的制度运行的结果却往往是皇帝丧失对低级官员的控制与监督，而这些低级官员正是直接与民众打交道的。下级政府、基层政府不受约束地滥用权力的活动，使整个统治的正当性不断流失。

应当说，清末以来建立宪政制度的种种努力，在很大程度上就是为了解决社会无法正义治理、民众权利随意受到政府侵害这个根本问题。这其中，非常重要、但经常被人忽视的一点是建立独立的司法体系。此处所谓独立，就是指其独立于行政部门。法院自成体系，仅仅按照法律，向民众提供救济。

但是，现有的司法系统由于体系设计的重大缺陷，无法为遭到地方政府及其支持之企业侵害权利和利益的民众，提供及时而有效的法律救济。其中的症结即在于学者们早已指出的法院行政化，及因此而来的法院地方化。地方法院受制于地方政府，于是，不得不服务于地方政府之政绩目标。于是，人们就看到一种奇特现象：法院院长竟然是拆迁指挥部的成员。这样的法院当然不可能公正地对待那些遭到地方政府侵害的民众。

民众也深知这一点，因而，一旦自身权益遭到地方政府侵害，经常近乎本能地回到传统的救济方式：上访。这是传统的中央集权体制为了弥补其制度缺陷而向民众提供的一个带有“平衡”意味的救济渠道。但是，这样的机制注定了同样是失灵的。上级政府与侵害民众权益的下级政府有直接利害关系，当然无法满足民众的诉求，于是，上访者最终都涌向北京。而这必然超出中央政府各部门的承受能力，结果，上访者的问题始终难以解决，终成一个长期性的“社会不稳定”因素。

当然，当下的体制中还设计了另外一套控制、监督政府权力的机制，即同级执政党党委对政府的政治性控制与监督。如果党的机构真正承担其政治职能，收集、组织民意，将这种民意传导到行政部门，并监督权力之行使过程，则权力确实可以受到一定约束。

问题是，在现有体制下，党政之间不是制衡、监督的关系，而基本上是合谋的关系。其中的症结是党组织完全行政化，一旦行政化，当然也就无法履行本来承担的政治监督功能。党委书记通常被视为一个地方的“一把手”，他所享有的不是最高监督权，而是最高立法权、行政权。他通常就是当地各种政策出台的最后决策者，政府可能侵害民众利益的各种扭曲行为，就是地方党负责人所为，地方的行政部门不过是执行者而已。

由于上述种种制度缺陷，普通民众面对地方政府及地方政府支持之企业的侵害，几乎找不到及时而有效的救济，而政府内部的控制、监督机制也经常不能发挥作用。这样，地方政府就可以不受阻碍地使用其巨大权力，与民争利，从而使民怨越积越深，使整个政府的统治正当性不断流失。

以司法约束地方政府

一个旨在追求长远而稳定之统治的政府，应当在其制度设计中追求这样一个目标：让民众觉得制度大体是正义的，自己的权益基本上能够得到保障，尤其是免于权力的侵害。为此，首先，对基层政府、地方政府的权力进行事先约束，使之根本就丧失胡作非为的冲动。其次，即使此类权力在行使过程中偶尔胡作非为，遭到侵害的民众也可以通过某种途径对这种权力提出质疑。一般而言，民主制度就是对权力进行事先限制的机制；法治，尤其是独立的司法机构向那些与政府发生纠纷的民众提供及时而有效的救济，则是对正在进行侵害行为的权力在第一时间进行约束。

从理论上说，民主与法治是相辅相成，相互支持的。但在现实的民情与制度环境下，两者则可以分出先后缓急。简单地说，民主正常运转所需要的条件更为苛刻，引入民主制度，尤其是以普遍投票选举为基本特征的现代民主制度，需要社会秩序相对稳定，社会各方力量具有理性共识。如果社会内部的群体对立比较严重，则更紧要的目标应当是实现社会秩序稳定。此时，法治可能就是更为优先的制度选择。以当下中国的情势来看，率先进行法治变革，或可更有效地解决当前社会最紧迫的问题；在现有政治架构下，法治导向的变革也更有可操作性。

瓮安事件之后，贵州省在贵阳开展了区县委书记“公推竞岗”活动。如果这两个事件之间确实如有人所猜测的那样有联系，那未必是最合适的治理变革方向。公推竞岗的目的是通过提高党政官员遴选过程的民主成分，从而选择出德才更优的官员来。但是，目前的公推竞岗操作方式本身离民众直接选举官员有很长距离，如此竞岗上任的官员未必会在施政过程中，对民众的权利和利益保持敬畏。而目前底层民众的怨恨，往往不是因为地方政府官员没有做什么好事，而是其直接侵害民众的权利和利益。因而，民众所需要的，乃是限制官员针对民众干坏事，与民争利。

这样的限制，主要得依靠司法。官员民主选举或者人大强化对官员的监督，能够比较有效地推动官员去做民众想让官员做的事情。但要阻止官员、地方政府直接以经济活动主体的身份把不合理的交易条款强加于普通民众，得靠司法程序。因为，这里所涉及的通常是个别民众的权利和利益。即便是在宪政健全的国家，保护少数通常都是司法的责任。

笔者所提出的以法治为中心的改革方案，旨在建立一套具有相对于地方政府之独立性的法院体系，这些法院就在地方政府身边，应民众之诉求，及时审查地方政府的法规和行为，阻止地方政府侵害民众权益，从而制约、约束地方政府滥用权力的倾向，从而以看得见的方式让底层民众得到正义。

此处的法院，强调的是其相对于地方政府的独立性，则此法院体系只能是以全国性政府的名义出现。中央法院系统有三级：最高层是最高法院。在其下设立约十余家大区法院。这个法院系统的一审法院——地区法院，则可由目前的地市中级法院改造而来。剩下的县、省两级法院构成一个省法院系统。可以预料，这两级法院的案件将会被大量分流，而终审权最终也仍然到达最高法院。这样，两个法院系统的终审权都在最高法院。

这一设想会涉及一个重大问题：属于中央法院系统的大区法院和地区法院将会没有对应的国家权力机构。但从宪政的基本原理考虑，让司法机构从属于同级人大，本身就存在严重缺陷，迟早是需要改革的。通过建立没有人大直接管理的大区法院和地区法院，则可以在这方面率先取得突破。

大区法院的法官由最高法院提名，全国人大常委会任命。地区法院法官由最高法院任命。为此，最高法院应当成立一个法官遴选委员会，向人大常委会提名大法官人选，及任命地区法院法官。大区法院的院长，可以由最高法院的法官巡回担任。尽管如此，原则上，地区法院与大区法院之间只存在审级关系，而没有行政、人事、财政隶属关系，它们都是独立的法院。

设立这些法院之后，凡是以省（包括省）以下的各级政府及其行政部门作为一方当事人的纠纷，即所有行政诉讼，以及以这些政府为当事人的所有民事诉讼，均由这个中央法院系统受理。当然还可以包括其他类型的诉讼，比如，涉及两省居民、政府的诉讼。中央法院系统的行政诉讼管辖权也可以扩大，即可以承担宪法审判的功能。中央法院系统的各级法院除了可以审查地方政府具体行政行为之合法性外，也可以审查其抽象行政行为，即审查地方行政法规、部门规章、红头文件的合法性及合宪性，以此保证地方政府不得违犯宪法及全国性法律，实现真正实质上的国家统一。

这样一套法院系统，基本上可以不受地方政府控制，因而可以在地方政府与民众发生纠纷的时候，保持公正中立的姿态，为那些权益遭到地方政府侵害的民众在第一时间提供及时而有效的救济。在成立之初，这些法院可能会被民众的诉讼所淹没。但可以预料，只要这个法院能够独立而公正地判决，地方政府考虑到诉讼风险，就会自觉约束自己的行动，不像现在这样肆无忌惮地侵害民众权益。这样，中央法院系统受理的诉讼就会逐渐下降、保持在一个相对平稳的水平。

中央法院系统的政治功能

一套独立的中央法院系统具有十分重大的政治意义。它能够维护实质意义上的统一，能够有效地控制、监督地方政府。

中国自秦以来的政体，都侧重于建立一个比较强大的中央政府，立法者甚至希望中央政府对地方政府享有无限权力，通过这种权力直接对民众进行治理。但是，由于上面分析的集权体制的内在逻辑，这种权力终究要大打折扣。因为，中间层次的各级政府通常会形成严重梗阻。而且复杂的层级关系，也使中央政府的管治效力逐级衰减。今人关于“政令不出中南海”的说法，其实自古就有，它生动地描述了自上而下地集中控制权力的政府所无法克服的困境。

从另一方面看，对于地方政府偏离中央政府政令和法律的行为，中央政府貌似拥有强大权力，却束手无策。如果遇到特别严重的问题，中央政府确实可以对地方政府官员雷厉风行。但是，这种貌似强大的权力，终究不是一种可以日常行使的权力。中央政府如果频繁对成千上万地方政府行使这种权力，其成本就太高了。这样的权力也许已经不是一种权力，而成为一种负担。捉襟见肘的中央政府平时无法及时地约束地方政府，一旦不受管束的地方政府惹出祸来，又不能不为其承担责任。

一个强大的中央法院系统却可以比较有效地维护全国性政府的权威。在美国、德国等联邦制国家，全国性政府与州、地方政府之间根本没有直接隶属关系，但联邦的法律、政令仍然是畅通无阻。此间的关窍就是，联邦法院系统直接面向民众，并通过向民众提供正义，来约束地方政府。从法律统一执行、政令有效执行的成效来看，中国目前的体制反而不及联邦制国家。致命的问题就是，中央政府不直接与民众发生关系，又没有自己的法院体系，自己的法律安全依靠已经地方化的法院来执行，中央政府颁布的法律对民众做出了各种承诺，但因为没有自己的法院体系，民众却找不到救济。

在和平年代，一个独立而有效运转的中央法院系统，乃是强大的中央政府的权力与权威的基础。只是，这里的“强大”，必须从另一个角度来理解。传统中国的观念一直以为，在政府之间，只有以上下级直接控制为基础的行政性权力才是真正的权力，且只有这种权力才能够保证政令、法律的切实执行。立法者几乎完全忽视了处于漫长的控制链条中的官员们的自私，及制度内在的运转逻辑。

其实，中央政府的最大权威也许不是直接控制下级官员，而是各级政府严格地执行中央政府颁布的统一的法律和政令。近代以来，沿用民族国家的意识形态，政治话语中特别突出了“统一”的地位和价值。但是，什么是真正的统一？仅有地理上的统一、名分上的统一并不是真正的统一。换一个角度理解，统一的实质就是法律的统一。如果政令不出中南海，那就意味着没有实质性统一。如果一位农民，在一个城市已经生活工作多年，而仍然不能享有市民的权利，全国性法律许诺给他的诸多政治、法律权利也不能行使，那对他来说，国家就不是统一的。

英格兰之所以能够成为第一个统一的现代民族国家，就是因为在其历史演变过程中形成了国会和普通法两个制度。国会形成了人们政治上的统一意识，作为中央机构的三大普通法法院则在全英格兰执行法律，让每个人都能感受到国家的正义。事实上，英国人把普通法带到他们所到达的每个地方，现代的英联邦在很大程度上就是基于普通法传统而联合的。同样，美国的统一也依靠全国性国会和联邦法院系统这两个支柱。当下中国的统一，比起这些国家，多了一个统一的执政党，却少了一个支持统一的法院体系。而一个中央法院系统，在全国范围有效地执行全国性法律，乃是国家统一的基础之一。

原因在于，这样一个统一的中央法院系统可以有效地控制、监督地方政府，使之不至于偏离全国性政府所确定的政治原则。这是一种非政治的政治控制手段。这些法院就站在地方政府附近，与地方政府平行，且不受其控制。它们对全国性法律负责任，监督着地方政府执行全国性法律。当然，它不像上级行政性政府那样，直接对行政权力发号施令。相反，只有当民众提起诉讼涉及到地方政府的时候，它才会发挥监督地方政府的作用。这样一种控制、监督机制有很多好处，而中国学界及立法者似乎没有充分意识到这些好处。

首先，这种监督、控制机制的效率比较高，因为它充分地利用社会中分散的知识。那些自认为受到政府权力侵害的民众向中央法院提起诉讼，法院不受干扰地予以受理，即等于启动了一个审查地方政府行为之合法性、正当性的过程。而行政体系内部的监督控制程序，不能做到如此高效率。很多问题都会因为体制运转的内在逻辑而被有意地忽略、过滤，从而不能及时地启动控制、监督程序。

其次，由法院的活动的性质所决定，这种司法控制、监督是消极的，而不是积极的。也就是说，中央法院系统并不关心地方政府在干什么，在为民众做什么好事。相反，它只专注于禁止地方政府去做错误的事情。因为，民众针对政府提起诉讼，或者哪怕是地方政府针对民众提起诉讼，肯定涉及到民众与地方政府的利益冲突，通常是民众认为自己的权利、利益受到地方政府侵害。此时，法院将对地方政府的行为进行审查，一旦发现其行为违反全国性法律、侵害民众权利和利益，则予以禁止。

从这个角度可以说，由一个独立的法院系统对各级地方政府进行控制、监督，乃是中国更大范围的政治体制改革的前提。从优良治理的理论与经验看，如此地域辽阔、人口众多、地区差异巨大的中国，未来几乎不可避免地要实行地方自治和联邦制——尽管必然要与中国的国情、民情相适应。地方政府未来将可以在相当广泛的范围内自行行动——事实上，地方政府现在的自主性权力就非常巨大而广泛。抽象地说，这是一个具有灵活性的制度安排，它有可能形成一种地方间的制度竞争。但是，如果没有一种有效的机制来控制地方政府，则地方政府的自主性权力就会扭曲，地方政府间的制度竞争，就会奔向底线，即竞相侵害民众权利、利益。当下中国所发生的地方间竞争就是这样的坏竞争。避免这种竞争的唯一办法就是建立一种针对地方政府的非政治的控制方式，即司法控制。这样的控制与地方自治、联邦制的内在要求并不矛盾，法院并不主动干预地方政府，只是向自己觉得受到地方政府侵害的民众提供司法救济。地方政府拥有做事的极大自主权，唯独不能干坏事。地方政府可以竞争，但只能围绕着为公众提供更好的公共服务而竞争。

通过司法改革寻找新的正当性

当然，这样一套中央法院体系向民众提供救济的效率也会高得多，民众可以在第一时间找到救济，这些法院可以对地方政府权力形成一种在场的有效监管。而这，将极大地为全国性政府积累正当性资源。

清末立宪之初，载泽、端方等亲贵立宪派人士说服慈禧太后接受立宪方案的一个重要理由是：立宪有利于君王、有利于民众，独独不利于居于中间层次的官员。在他们看来，向民众提供正义，乃是负责任的君王的正当职能所系。为此需要借助各级政府官员。但是，地方官员往往又会妨碍君王对臣民履行这一伦理政治责任。立宪制度则可以驯服这些官员，议会可以汇集民意，法治可以约束权力。

这样的说法虽然失之简单，但确实道出了中国固有体制的根本弊端，从而说服了慈禧太后。目前的现实也仍然是，中央政府与地方政府官员的利益追求往往是不一致的。中央政府的最大利益是长期稳定地享有统治权，为此需要各级政府为自己积累统治的正当性资源。而保障民众之合法权益，中西圣贤均已证明，在国内普遍地实现正义，就是这种正当性的唯一有效来源。因而，从理论上说，中央政府通常会制定一些合乎普遍正义的法律、政策。中央政府希望各级地方政府能够执行这些法律、政策，造福于民众。

但是，从民众的角度看，仅有这种愿望是不够的。中央政府的法律、政策再好，假如不能落实在地方，对民众就毫无意义。而地方政府官员似乎恰恰缺乏中央政府对于民众的伦理情怀。这些官员通常的行为模式是，在给定的制度框架下追求自身私利最大化。本来，这并无不妥。但在其权力不受约束的制度环境下，地方政府官员们实现个人利益最大化的过程，通常会以滥用权力、损害民众权益的方式进行。

这似乎正是今天的情形。上世纪90年代以来，中央政府似乎将统治的正当性资源主要寄托于经济的高速增长。这一认知可能存有偏差，但并不算错。增加社会财富对于任何一个社会秩序的正常运转，都是必要的。中央政府可能真诚地相信，财富是民众所重视的价值，通过高速经济增长，可以增进民众的福利。但是，由于地方政府的权力未受到有效限制，因而，地方政府为实现高速增长采取的很多措施，又使政府从经济增长中所获得的正当性不断流失。这恐怕不是中央政府愿意看到的。

那么，如何阻止这种正当性流失？问题的关键是有效地约束地方政府的权力，使之不能继续不受阻碍地采取可能侵害民众权利、利益的政策和行动。既有的体制既然不能达成这一目标，那就必须进行制度创新，设立一个独立的中央法院系统，通过向民众提供有效救济的方式，约束地方政府。

这一变革，既能够阻止正当性继续流失，同时也能够成为政府获得新的正当性的源泉。

目前社会内部的紧张、冲突主要是地方政府种种不当所致，为缓解民众不满，政府目前主要采取增加福利供应的策略。这意味着，政府正在寻找新的正当性源泉。这当然是非常必要的。但毫无疑问，仅此是不够的。首先，在地方政府的行为模式没有根本改观的情况下，财富再分配所带来的正当性，恐怕不能弥补正当性在另一端的流失。同时，2007年下半年以来，经济增长的走势趋向不明朗。随着经济减速，政府的财政能力势必受到限制。

更重要的是，民众对秩序的认同，归根到底，取决于制度本身的合理性，而不在于其物质性福利的多寡。此即孔老夫子所说的“不患寡而患不均”——这里的均是指“政理均平”，就是指政府的法律公正、行为合理。一种制度安排，若能够做到让人们有尊严地生活，自由得到政府尊重，权利得到政府保障，就可以获得足够的正当性。这种正当性是最为根本的，经济增长、福利分配所带来的正当性，都不能与之相提并论。诉诸经济增长，或者诉诸财富再分配，终究只是目光短浅的小道，而不是寻求优良治理的大道。事实上，古圣今哲，及各国经验得失，都证明了，正义才是政府最可靠的正当性来源。

因此，在当下中国的社会情势下，政府必须转换思维方式、执政观念。从关注财富，转向关注正义。这种正义指向民主、法治两个方向：第一，有序地开放民主选举，这一点，各地已有尝试。第二，更具有可操作性的方案，乃是进行司法改革，建立中央法院系统。这个法院系统可以直接向那些权益遭受地方政府侵害的民众提供救济，使民众对地方政府的怨气不至于膨胀、发酵为对整个政府的不满。这样，社会上的戾气或许将逐渐被化解，有序的民主才有操作的可能。

总之，建立一个强大的中央法院系统，有助于中国社会在当下复杂的情势下保持稳定。在经济增长提供正当性的能力逐渐衰竭之时，这样一个中央法院系统能把正义送到每个苦恼的民众家门口，从而为中央政府提供另一类正当性资源。而这也将为中国社会平稳转型创造较为良好的政治、社会、精神环境。

来源：《领导者》24期。天益网受权发布。