目前不少地方已在进行形形色色的土地制度创新试验。比如一些地方实施“宅基地换房”项目，其基本操作流程是:农民按照规定的置换标准，以其宅基地换取小城镇内一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，所得土地收益用于弥补小城镇建设资金缺口。

不妨仔细看看，在这样的土地制度创新中，农民和地方政府的收益-成本是如何配置的。

首先看农民方面，在置换过程中，农民将失去其宅基地。按照现行法规，农民获得宅基地使用权后，可以无限期使用，按照惯例法可以继承。农民可以在宅基地上建造房屋、工棚和厕所等建筑物和构筑物，可以在房前屋后种植树木。农民也可以转让这些建筑物和附着物。置换之后，农民将失去这一切。他们居住到城镇后，几乎将无法从事农业经营。

农民得到的是在小城镇居住小区内与自己原有住房面积相等的楼房以及一笔补偿金。农民确实拥有房屋的产权及相对应面积的土地的建设使用权。但这种权利与宅基地产权有重大区别:宅基地权利是可辨认的，农民个人可以自由支配，而楼房的土地的建设使用权是单个业主无法自由使用和支配的。还有，据说，农民将享有社保医保，还可以得到城镇就业机会，问题是，地方政府能在多大程度上保障这种机会？

再看地方政府方面。地方政府建设小城镇需要预先付出很多资金，还要安置农民，为农民提供医保社保。但是，通过置换，地方政府得到了大片土地。地方政府可以立刻以商业方式处置这些土地，获得大笔土地转让收益。无利不起早，地方政府早就算计好了，通过这种置换，可以获得土地及其巨额收益。

不是说地方政府就不能获得收益。只要农民同样获得收益，地方政府赚钱也是可以接受的。问题在于，农民是否真正获得了收益。不少农民现在挺欢喜的，因为搬进了楼房，又得到了一笔补偿金。地方政府据此可以说，农民是自愿退出宅基地的。但农民为此付出的长远成本，可能是难以计算的。这些农民如果住进楼房，却没有稳定的收入来源，未来必将成为一大社会问题。

问题的关键是，宅基地换房项目作为一种土地制度创新，是由地方政府强力主导的，发起者是省级政府，执行者是乡镇政府。宅基地置换的“制度创新”，是地方政府在中央政府实施的建设用地指标制度约束下想出的办法，由此地方政府能够扩大自己可支配的土地资源。这些资源可以给地方政府带来巨大收益。

稍加分析就可发现，宅基地换房计划看似创新，其实是新瓶装旧酒，依然是地方政府利用公共权力征用农民的宅基地，只不过以实物置换的方式进行。在这一过程中，农民的角色是完全被动的。农民之所以最终都表示了同意，因为除了退出宅基地之外没有别的选择。

引人注目的是，这种土地制度创新的主体错位。即便是按照现有法律制度，作为制度创新之对象的土地的初始权利，也是属于农民的。毕竟，不论是农村耕地还是宅基地，所有权都属于村集体，由村民共同拥有。村民更拥有确切的土地承包经营权和宅基地占有权。因此，农民本来最有资格成为关于这些土地制度创新的主体。

但现在，地方政府却成了土地制度创新的主体。地方政府之所以能够获得这样的荣誉，完全是因为，现有法律禁止农民直接实现土地用途的转换，哪怕是宅基地。当然，农民也进行了大量土地制度创新，比如，农民自发地建设小产权房，这些小产权房通常也是使用宅基地用地。也是村镇将农民集中，以腾退出的用地建设商品房。然而，各级政府对这些制度创新，似乎不假思索地予以禁止。在农民那里是违法的事情，轮到地方政府来操作，摇身一变成为制度创新。

由此可以看出农民对土地的权利的脆弱。农民对土地的权利太不完整，因而无从享有土地的资产收益。农民也没有在土地上进行制度创新的空间，从而无法获得制度创新溢价。资产是需要通过不断的制度创新实现增值的，但是，经济学上的一个定理是:谁是制度创新的主体，谁就将获得创新的收益。现在，农民进行土地制度创新的自由受到法律限制，政府越俎代庖，制度创新收益自然由政府来分配，这种分配当然不会向农民倾斜。

农村土地只有通过制度创新，才能够发挥其经济潜力。但是，如果农民的创新空间受到限制，而由政府进行创新，那就可能无视农民的权益，甚至可能变成侵害农民权益的创新。经济效率反而会成为社会不稳定的源头。