中国人民一贯坚决反对制造“两个中国”的阴谋。本文所指的“两个中国”的概念，包括中华人民共和国成立以后， 一切旨在将台湾分裂出中国的企图和活动。
美国著名的中国问题专家费正清在《美国与中国》一书中曾指出：“两千年以来，中国政治的中心问题一直是达到大一统之下的所有中国人的团结。西方关于‘两个中国’的概念实际上受到从周恩来到蒋介石的每一个中国人的谴责。真正的问题并不是‘两个中国’的问题，而是一个独立的台湾的问题。独立的台湾仍然是我们1949年以来对华政策的主要果实。”[2] 的确，虽然“两个中国”的概念有种种翻版，例如“一个中国，一个台湾”、“一个中国，两个政府”、“台湾地位未定”、“台湾独立”等等，中心问题却只有一个，即是否承认台湾是中国领土不可分割的一部分。但是对于中美关系中这个实质性问题的来龙去脉，迄今为止美国出版的有关论著或者是轻描淡写，或者是遮遮掩掩。本文主要利用美国近年来销密的一些政府档案材料，说明从1950年朝鲜战争爆发到1955年中美大使级会谈开始，美国政府一直以将台湾分裂出中国作为其对华政策的主要目标之一。美国搞“两个中国”的活动尽管时隐时现，却一直是精心策划的。
一
对于1948年底至朝鲜战争前夕那一时期的美国对台湾政策，资中筠同志做了透彻的揭露和分析，[3] 这里仅仅做一些补充。当时的杜鲁门政府考虑过以各种手段阻止新中国政府控制台湾和澎湖列岛，因为它们在美国人眼中具有重要的战略价值。然而从新中国成立到1950年初的几个月里，以国务卿艾奇逊为代表的主张对台湾“撒手不管”的意见暂时占了上风，美国政府文件和杜鲁门声明都承认台湾属于中国。但是，只要国民党势力还没有被消灭，美国就不准备完全抛弃它。新中国刚刚成立，“两个中国”的概念就出现在美国官方文件上。1949年10月25日，美国国家安全委员会的一份题为《美国关于亚洲的立场》的报告宣称，“在任何情况下，都应尽一切努力防止承认共产党政权为中国的唯一政府。承认在部分中国领土上的共产党政权，又继续承认在非共产主义的中国领土上的另一个政府，这种可能性应当探索。”[4] 这个提法，是我们所能看到的有关“两个中国”这册的最初方案。
新中国成立以后，在美国统治集团中，特别是在军方，存在着一股相当有影响的势力，对于即使是勉强承认台湾为中国领土的意见也坚决反对。例如，当时任国务院政策设计委员会主席的乔治·凯南后来在他的回忆录里写道：“首先，我从来就看不到把台湾归还中国的正当理由，……我还在1949年建议，我们应当重建盟军最高司令部（在日本的美军司令部—译注）对该岛的权力，并且在能够做出满意的安排之前控制住它。”[5]
事实是，1947年7月凯南向政府建议派遣美军去阻止国民党军队撤退到台湾。他希望让台湾留在日本占领之下，在当时也就是由美国控制。[6]
如果说凯南在一定程度上代表美国政府中主张优先考虑欧洲，贬低中国的重要性，对蒋介石政府较为反感的人，那么麦克阿瑟关于台湾的观点更加引人注目。麦克阿瑟已蒋介石的坚定支持者著称，主张优先考虑亚洲，然而他心底里并不支持国民党政权撤到台湾。在1949年12月的一次秘密谈话中，他声称在法律上台湾仍是日本的一部分，在对日和约签订之前，国民党政府不过是为同盟国政府代管台湾。他还说：雅尔塔协议以来的情况已经发生了如此的变化，以至于没有义务把台湾交给中国国民政府；相反，应把它建成一个独立的自治国家。[7]
当麦克阿瑟的观点被汇报给杜鲁门时，美国情报部门估计中共军队将于1950年底之前攻占台湾。美国政府此时感到无能为力，决定由杜鲁门于1950年1月5日亲自发表关于不干涉台湾的声明。美国统治集团内以武力占领台湾的主张暂时受到压制。
为了说服国会内保守势力接受杜鲁门声明，艾奇逊于声明发表的几小时之前约见“院外援华集团”的两个头面人物——参议员诺兰和史密斯。艾奇逊在台湾问题上不愿公开干涉的目的，正如他向两个参议员所解释的，是想趁苏联影响在中国立足未稳时，改善美国在中国的形象，制造中苏分裂；[8] 也正如他在此之前所透露的，“如果我们想要使当前对台政策有任何成功的希望，必须小心掩盖想使台湾脱离大陆控制的意图。”[9] 然而到了朝鲜战争爆发时，正是这个艾奇逊第一个提议派遣第七舰队进占台湾海峡。
就在杜鲁门声明发表的半个小时前，还有一段耐人寻味的插曲。当声明草稿被散发给最高层领导人征求意见时，参谋长联席会议主席布莱德雷要求对一段关键性语句做出修改。这段草稿原文是：“美国对台湾或中国其他领土无掠夺的野心。美国无意在台湾获得特别权力或特权，或建立军事基地，或使台湾脱离中国。”[10] 布莱德雷对于“或使台湾脱离中国”这几个字表示关切。他认为，当共产党力量向南方挺进的形势出现时，美国人可能想让台湾脱离中国。杜鲁门就此同艾奇逊商议，艾奇逊同意将这几个字删去，虽然他本人宁愿保留原文不动。[11]最后杜鲁门宣读的声明中，“或使台湾脱离中国”的字句消失了。
与此同时，布莱德雷的另一条意见也得到了采纳。他建议在“美国无意在台湾……建立军事基地”一句中加进“目前”一词。杜鲁门告诉艾奇逊，布莱德雷“希望加入此短语，因为一旦爆发战争，我们也许必须在台湾取得基地。”[12]
对读鲁门声明草稿这一加一删，就为日后美国在台湾海峡的武装干涉埋下了伏笔。以上事实不仅表明美国政府早在朝鲜战争之前就准备必要时以武力使台湾脱离中国，而且从一个侧面反映了当时美国外交的决策过程，特别是在有关战略问题的决策过程中总统、国务院和军方的相互牵制关系。冷战时期两大阵营的紧张对峙，加上美国国内反共浪潮的高涨，使军事战略方面的考虑在美国外交中常常处在优先地位，从而使美国军方势力在外交决策中具有相当大的发言权和影响力。
美国军方眼中“台湾的战略重要性”，促使政府决策机构提出除同新中国进行全面战争以外的种种方案，以求控制台湾。上文引用的1949年10月的国家安全委员会文件见一成立一个包括台湾当局在内的反共的“太平洋联盟”。该文件还提出，“美国应该取得对台湾和澎湖的所有权，并将它们转交太平洋联盟托管”；为此目标应采取三个步骤：第一，“应在一个和平协议中从日本取得（对台湾和澎湖）的所有权，通过同国民党中国的谈判使得中国放弃要求；” 第二，通过联合国进行托管； 第三，设法使美军在战时能使用台湾作为基地。[13] 以后发生的事实证明，美国政府正是在这三个方面进行活动，企图使台湾脱离中国的。
二
从表面上看，朝鲜战争的爆发使美国对台湾的政策来了一个180度的大转弯：1950年1月5日的杜鲁门声明说“美国亦不拟使用武装部队干预（台湾）现在的局势”，[14] 而1950年6月27日杜鲁门命令第七舰队阻止对台湾的任何进攻；1月15日的声明明确承认中国对台湾的主权，6月27日杜鲁门却宣称，“台湾未来地位的决定必须等待太平洋安全的恢复，对日和约的签订或经由联合国的考虑”，[15] 制造了“台湾地位未定论”。
如果对朝鲜战争爆发前美国关于台湾的一些列活动和有关文件做一番考察，不难看出美军封锁台湾海峡并非美国对华政策上的“急转弯”。实际上，以前美国政府在强调台湾战略地位的同时之所以没有进行武装干涉，一方面是由于上文提到的艾奇逊等人在政治上的考虑，另一方面也是由于军方领导人感到美国在西太平洋的军事能力有限，在台湾海峡动武，恐怕会顾此失彼。朝鲜半岛上的冲突使政府中主张对台湾采取“坚决措施”的人为美国进行军事干涉找到了机会和借口。[16]
尽管朝鲜战争爆发前后的美国政策存在着内在的连续性，朝鲜战争毕竟严重影响了中美关系。特别是在侵朝美军遭到中国志愿军的沉重打击之后，美国统治集团对新中国的仇恨达到了顶点。中美的直接军事对抗，打破了艾奇逊等部分美国决策者原来怀有的使中苏疏远的模糊的希望。麦卡锡主义更加猖獗，主张对新中国采取现时态度的人士遭到迫害。同朝鲜战争前相比，台湾国民党当局在美国统治集团眼中由一股令人烦恼、绝无希望的残余势力，变成世界反共斗争中必不可少的马前卒，即由包袱变成了工具。维持蒋介石集团的生存并进而把它扶植成为对新中国政权的有力威胁，变成了美国对华政策的基本目标。同时，在朝鲜战争前的几个月内曾被看成对美国安全并非利害攸关的台湾岛，这时成了美国在西太平洋安全政策中不可缺少的一个环节。但在另一方面，虽然美国政府一直宣传新中国政权“不得人心”，“危机四伏”，暗中却不得不承认，在可预见的将来北京政府不大可能垮台或被推翻，而国民党“反共复国”成功的可能性、亦微乎其微。新中国的巩固是美国不得不面对的政治现实。在这种背景下，“两个中国”的政策处在酝酿之中。
美国在朝鲜战争时期策划“解决台湾前途的问题”的第一次公开活动，是在1950年秋天联合国大会召开期间进行的。9月中旬艾奇逊向英法两国提议成立一个联大委员会，研究台湾地位问题并提出解决方案，杜鲁门也通知联合国秘书长，美国将“欢迎联合国考虑台湾问题。”[17]
美国在这个时机要求联合国就台湾问题采取行动，是有其紧迫感与明确动机的。美国出兵朝鲜打的是联合国的旗号，它武装干涉台湾却是单独干的。假如联合国能调查台湾局势并通过决议支持美国插手，美国就容易找根据未自己的军事干涉辩解，中国对美国侵略的指责，也容易转移到联合国头上。一句话，美国企图操纵联合国，使其对中国内政的干涉“合法化”。
同年10月，杜勒斯提出四点纲领，作为美国在联合国立场的基础，并得到了艾其逊的同意。第一点涉及台湾人民的意愿。杜勒斯承认，在开罗会议和波茨坦会议上达成的协议确认了台湾是中国的一部分，当时得到大多数中国人的欢迎；但他又说，从那以后中国大陆上出现了一个新政府，开罗宣言和波茨坦协定不应该被用作把大陆政府“强加”给台湾本地居民的工具。第二，杜勒斯提出台湾在归回中国后“自治”的可能性。第三点是关于台湾“永久中立化”的问题。第四，美国希望台湾保持同日本的密切的贸易关系。[18]
但是，美国在联合国关于台湾的活动很快就搁浅了。11月15日杜勒斯主动要求无限期推迟辩论。因为10月下旬以后朝鲜战局发生了重大变化。美军出乎意料地遭受中国志愿军的猛烈打击而溃退，证实了志愿军的规模和战斗力，美国开始考虑同中国进行全面战争的现实可能性。因此杜勒斯说，由于“中国共产党人急剧和大规模地扩大干涉”，朝鲜半岛的局势已经“使整个地区可能被侵略战争所淹没”。[19] 但就台湾问题而操纵联合国，显然已经不是美国的当务之急了。在杜勒斯看来，“若在此讨论台湾未来的前途，将是带点学究气的”。[20]
美国国务院要求联大推迟辩论台湾问题，也是考虑到其他不利因素的结果。首先，美国和英国同为提议向台湾派遣联合国观察团的提案国，但两国在提案所要达到的目标上看法不一致。英国已经承认新中国，美国疑心英国会由于想同中国就香港问题达成谅解而不顾美国在台湾的利益，至少有可能在辩论中不明确支持美国的立场，造成尴尬局面。其次，台湾当局对美英提案和美国企图撕毁开罗宣言十分不满。国民党驻联合国“代表”蒋廷黻找杜勒斯谈话，提出派联合国观察团去台湾将会损害国民党的利益，一方面会造成国民党只不过是“流亡政府”的印象，另一方面限制其对大陆采取军事行动的自由。美国不得不考虑台湾当局的立场。
此外，杜勒斯等人也担心在联合国辩论台湾问题会使杜鲁门政府同许多共和党人的分歧尖锐化。杜勒斯认为，拟议中的联合国提案会被共和党右派解释为放弃美国对台湾前途的单独控制，进而加以攻击，而这个时候正需要避免国会插手这一“美国外交政策中最有争议的问题”。[21]
美国利用1951年9月签订的对日和约再台湾归属问题上做文章，造成的后果远远超过在联合国的试探性举动。美国在签订对日和约时的主要设计师和谈判代表是杜勒斯。他原先设想过同时邀请蒋介石的代表和新中国的代表参加对日媾和会议，但在朝鲜战争爆发后打消了这个想法。[22] 者对美国本来就是一个棘手的问题：如果中国政府和台湾当局都被排斥在合约之外，合约就是不完整的，因为毕竟中国是日本侵略的主要受害者和重要的抗日力量。另一方面，无论是那一方的中国人出席旧金山会议，美国制造“台湾地位未定”的做法都达不到目的，因为中国政府和台湾当局在台湾和澎湖列岛的主权问题上，立场都是坚定不移的。
在旧金山会议的准备工作中，杜勒斯率先反对新中国的代表出席，借口是美国同中共在朝鲜处于交战状态，而且美国仍然承认国民党当局是“全中国的合法政府”。但是英国承认中华人民共和国，反对台北代表出席。为解决这个矛盾，杜勒斯接受了英国提出的一个妥协方案：在同盟国监督对日占领的远东委员会中，如有2/3以上的成员国赞成哪一方代表中国参加会议，就邀请哪一方。12个成员国（中国被排斥在外）的表决结果是一半对一半。[23] 于是新中国代表和台湾当局代表都未出席旧金山会议。
美国和英国于1951年6月起草的关于对日和约的联合声明草案，提议“日本放弃其对台湾和澎湖列岛的主权”，而“该条约的本身将不决定这些岛屿的未来归属”。[24] 结果，旧金山对日和约包括了一个条款，规定日本放弃它在台湾和澎湖列岛的权利和特权，该条约却没有一处明确声明这些是中国的领土。同时，杜勒斯还告诉日本政府，只有日本同台湾国民党当局单独签订一个条约，美国参议院才能批准对日和约。[25] 在美国的压力下，日本吉田茂政府只得同意照办。[26]
蒋介石此时的处境也十分困难。杜勒斯要求台湾当局尽快同日本签订一个双边“和约”，其有关台湾归属问题的条款要同旧金山对日和约一致。蒋介石政权不能冒丧失美国保护的风险，只得吞下这个苦果。美国私下进行的活动和授意签订的这些条约，旨在给制造“台湾独立”的种种方案开绿灯，进一步暴露了美国政府对台湾政策的目标。
杜鲁门政府就台湾的“法律地位”问题所进行的有计划的活动没有在华盛顿引起什么争论。但是在对台政策的其他方面，政府内部存在着明显的不同意见。在1951年和1952年，以国务院为一方，国防部和参谋长联席会议为另一方，经常出现策略上的分歧，其范围涉及整个对华政策。
在艾奇逊任国务卿期间，他一直期待出现并且企图制造中国共产党人同苏联的嫌隙，并以此作为美国对外政策的重要目标之一。同时他还指望在中国共产党内部出现分裂。艾奇逊在1951年5月的一次国家安全委员会会议上说，他真正想要做的，是不让台湾落在一个不友好的中国手里，如果出现一个对美国友好的中国，那么台湾的地位问题就可以重新考虑。[27] 因此，它对于要求无限度地增加国民党实力的政策主张持批评态度。1951年5月国家安全委员会制订的48/5号文件反映了艾奇逊的意见。该文件说，“出现一个既控制中国又控制台湾的非共产党政府将符合美国利益”，并且建议，“美国的支持应分别给予台湾及大陆上的反对力量。”[28]
同艾奇逊的意见相对立的，是参谋长联席会议从军事战略出发的主张。他们坚持说：“军事观点应当压倒一切，应当统帅美国（对台）政策。”[29] 1952年3月参谋长联席会议起草的国家安全委员会128号文件强调台湾对美国在远东的地位的“极端重要性”，还提出了三点政策主张：第一，在必要时采取单方面行动，确保台湾能用作美国军事基地；第二，第七舰队继续行使保护台湾的使命；第三，发展台湾的军事潜力。[30] 事实上美国军方一直把台湾国民党军队看作是美国“可利用的人力的最好来源”。[31] 在许多美国高级军人看来，美国甚至应该动用自己的军队去支持国民党军队进攻大陆。总的说来，在朝鲜战争期间，杜鲁门政府更加强调台湾对美国“战略重要性”，而军方在决策过程中起举足轻重的作用，因而美国对台政策上的政治考虑往往让位于军事考虑。
三
当艾森豪威尔入主白宫，任用杜勒斯为国务卿后，美国共和党政府在对华关系上的第一个举动就是1952年2月宣布的“放蒋出笼”政策。在艾森豪威尔的首次国情咨文中，他下令“不要再使用第七舰队来屏障共产党中国”。[32] 意即不再限制国民党军队进犯大陆。艾森豪威尔在它后来写的回忆录里说，他当时发表慈祥声明的真正意图，仅仅是警告中国共产党人，压中国在朝鲜停战谈判中让步。[33] 尽管艾森豪威尔声称他的命令并不表示美国对中国有侵略意图，他的行动只能使中国人民相信，在支持台湾当局反共、阻挠中国统一方面，它比他的民主党前任走得更远。
朝鲜停战协定刚刚签字，美国政府和台湾当局就开始举行关于协防台湾问题的谈判。在此期间，美国同西太平洋地区的国家签订了一系列双边军事协定，特别是成立了具有强烈反共色彩的“东南亚条约组织”。同时，美国增加对台湾的军事援助，国民党军队加强对大陆沿海地区的骚扰。针对这种威胁，中国解放沿海岛屿的军事行动连续展开。1954年12月，美台“共同防御条约”正式签订。
从美国方面说来，“共同防御条约”是企图使台湾与中国大陆的分离永久化的重要步骤。通过该条约，美国不但承担了继续向国民党军队提供援助，提高其作战能力的责任，而且得以在需要时动用美国的军事力量阻止大陆同台湾的统一。该条约使美国得到的好处是正式完成了美国在西太平洋的战略部署，从日本北部开始，经南朝鲜、琉球群岛、台湾、澎湖列岛、菲律宾，南下至澳大利亚和新西兰，形成了一条“岛屿锁链”，而台湾是这条锁链上的中间环节。
但是，对于签订“共同防御条约”，艾森豪威尔政府不是没有顾虑的。同西太平洋地区的一系列军事条约签订之后，美国希望暂时维持现状，巩固已取得的战略地位，不愿在朝鲜战争结束后不久就轻易大规模动武。美国决策者一方面坚持“不让台湾落入共产党手中”的战略考虑，另一方面又担心蒋介石会利用同美国的条约把美国拖入一场新的内战。美国统治集团中的一部分人，特别是一些军方领导人，确实主张采取一切手段包括战争手段来推翻中国政府。但是杜勒斯私下表示，美国政府不愿承担支援国民党军队进攻大陆的义务。在签订“共同防御条约”的同时，美台双方交换了由杜勒斯和台湾“外交部长”叶公超签署的照会，其要旨是，在未经美国允许的情况下，台湾不得对大陆主动采取军事行动。[34] 事实证明，艾森豪威尔和杜勒斯等主要决策人物在亲蒋反共的叫嚣后面，实际上认真考虑并作为长远目标的，是“两个中国”的方案。
1954年8月，人民解放军炮击金门岛之前，杜勒斯就暗中计划在联合国搞“两个中国”。他向艾森豪威尔报告说，他找了一个国际法专家来研究修改联合国宪章的可能性，使之“把中国排除出安全理事会的常任理事国”。杜勒斯希望这样做之后，能够出现“在联大接纳两个中国的可能性”。[35] 另外，杜勒斯还找过英国外交大臣艾登和印度总理尼赫鲁进行试探，企图让印度取代联合国安理会里的中国席位，让中国大陆和台湾都参加联合国大会。[36] 1954年10月，杜勒斯在一份递交给艾森豪威尔的秘密文件中建议：“我们对中国和台湾采取的政策，应当同我们正在德国和朝鲜奉行的政策属于同一类型，”表示他希望台湾和中国大陆之间的分裂转台长期继续下去。[37]
杜勒斯心里清楚，美国对华政策的几个目标是相互矛盾的。他面临的困境是：美国既想制造出一个“台湾独立国”，又觉得为了美国利益非保住蒋介石政权并把它说成“中国合法政府”不可，而二者兼得是不可能的。这一矛盾在1954至1955年的台湾海峡紧张局势中表现得尤为明显：建立“独立的台湾”需要迫使台湾当局放弃他们所控制的沿海岛屿，而维持蒋介石的统治又需要守住这些岛屿。
在美国领导人眼中，金门、马祖等沿海岛屿与台湾和澎湖列岛的“国际地位”是不同的，因为沿海岛屿从来没有割让给日本。美国人一直在制造台澎的“国际地位未定论”，却无法否认沿海岛屿是中国领土。要在国民党控制的领土上建立“独立国家”，就必然牵涉到沿海岛屿的归属问题。杜勒斯意识到，沿海岛屿是“同共产党人发生摩擦以及同我们的盟友产生不和的一个根源”。[38] 美国如果卷入一场因争夺沿海岛屿而发生的冲突，更会被世界舆论谴责为干涉中国内政。从军事上说，美国官员一般认为沿海岛屿对台湾本身的防卫可有可无；单靠国民党军队恐怕抵挡不住人民解放军的进攻，但为守住这些小岛而动用美国军队又代价过高，相反，假如国民党肯放弃沿海岛屿，就给“两个中国”的计划扫清了一大障碍。杜勒斯曾经设想通过“共同防御条约”中美国保护台湾的承诺，来换取国民党保证在美国要求时能撤出沿海岛屿。因此，美国政府没有应台湾当局的要求，明确将沿海岛屿包括进条约规定要共同防御的地区之内。
但是，艾森豪威尔政府发现蒋介石不但拒绝按美国意图撤出沿海岛屿，而且决心不惜一切代价守卫它们。在蒋介石的坚决态度面前，艾森豪威尔妥协了。在1953年3月给英国首相丘吉尔的信中，艾森豪威尔写道，如果蒋自愿撤离金门、马祖，他将很高兴，但他不愿为迫使蒋撤军施加太大的压力，因为他担心国民党“可能在绝望之中放弃整个斗争。” 艾森豪威尔考虑的是，守卫台湾的主力毕竟是国民党的地面部队；况且蒋撤退会打击台湾军队的士气，同时也降低了美国在亚洲反共国家面前的信誉。[39]
在这个杜勒斯称之为“可怕的进退两难”之中，艾森豪威尔哀叹道，有“一千零一个复杂因素”妨碍着沿海岛屿危机的解决。1955年2月间她甚至咒骂：“这些该死的小小沿海岛屿，有时我真恨不得让它们沉下去。”[40] 他要求国会授权总统在他认为对沿海岛屿的进攻关系到台湾当局存亡的时候，使用美国武装力量。同时，他希望随着时间的推移，国民党政权能满足于“流亡”台湾，这样沿海岛屿的重要性就会降低，“两个中国”的计划便可推出。
艾森豪威尔政府想搞“两个中国”，在美国国内遇到的阻力不大。统治集团的头面人物中，没有一个人主张美国从台湾地区撤走，也没有一个国会议员对“台湾主权问题应由美国来解决”这一观点提出异议。1955年初国会就“共同防御条约”和“国会授权总统在台湾海峡使用美国武装部队的紧急决议”这两个问题投票表决的结果，说明绝大多数议员支持共和党政府的对华政策。参议院外交委员会主席、民主党参议员乔治，在辩论中始终支持总统的立场。在讨论“共同防御条约”时引起争论的主要问题，在于该条约是否实际上起了承认蒋介石政权对台湾和澎湖列岛拥有主权的作用。乔治代表参议院外委会解释说，他们在取得杜勒斯的同意后，决定不在条约中就台湾主权问题释疑，台湾的所有权仍未给予任何国家。[41]
不少参议员对“台湾地位未定论”公开表示赞同。曼斯菲尔德的论调是：开罗宣言是个承诺，而不是条约，它不曾在国际法意义上将台湾的所有权移交中国。因此，“现在我们的盟国有同样大的权利来宣布这些岛屿的前途应如何决定。在我们的手中，集体掌握着决定澎湖和台湾最终归属的最终权利。”富布赖特认为曼斯菲尔德的解释澄清了形势。[42] 更有甚者，参议员莫斯竟说：“中国国民党政府单方面使台湾和澎湖成为中国一部分的合法权利， 并不比我们使德国成为美国一部分的合法权利更大。”[43] 值得注意的是，持这种观点的人都是对“院外援华集团”持批评态度的所谓温和派参议员。
如果说美国统治集团内的各个派别在支持政府为美国战略利益而控制台湾方面显示出一致意见的话，那么当问题转移到沿海岛屿时，分歧就显而易见了。国会内外的所谓“台湾帮”坚决要求美国象对台湾那样，承担保护金门、马祖的责任。他们所担心的，是沿海岛屿的失手可能导致蒋介石政权的崩溃。他们构成了艾森豪威尔政府公开推行“两个中国”政策的国内障碍。
在台湾海峡的危机达到高潮时，美国官员明确地向国民党当局提出要以“两个中国”的想法为基础解决台湾问题。1955年2月，杜勒斯在同台湾“外交部长”叶公超和“驻美大使”顾维钧的会谈中，坚持说存在着两个中国，正如同存在着两个德国、两个朝鲜、两个越南一样。[44] 3月，杜勒斯跑到台湾告诉蒋介石，美国把台湾同中国大陆之间的冲突看成是国际战争而不是内战；美国政府支持联合国在台湾海峡实现停火的努力，[45] 此外，杜勒斯还拒绝保证在联合国运用否决权阻止中华人民共和国取得席位。[46] 4月，助理国务卿罗伯逊和参谋长联席会议主席雷福德访问台北，试图说服蒋介石从金门、马祖撤军。[47] 但蒋介石坚决反对改变他的既定方针。他告诉这两个美国官员，“两个中国”的概念是他始终不渝地反对的。[48]
此时，杜勒斯等人关于“两个中国”的想法看来已完全成熟了，美国开始有人公开兜售“两个中国”。1955年4月8日出版的《外交季刊》刊登了一篇题为“美国外交政策与台湾”的文章。作者亚瑟·迪安是国际法专家，也是参加过朝鲜停战谈判、当过杜勒斯助手的资深外交官。 文章发表前两个月，他写信征求杜勒斯对台湾“法律地位”问题的意见，说他提出的论点提供了可行的解决办法。杜勒斯立即复信说，是否马上发表这些论点还值得考虑，但是以后发表也许是有益的。[49]
以后发表的迪安的文章，实际上是他给杜勒斯的信中所提观点的详细论述。文章从几个角度将“两个中国”政策的依据和盘托出。文章首先承认中国共产党对中国大陆的控制是一个不可推翻的事实，然后提出美国对华政策的三种选择方案。第一方案是将台湾“交给”中国，让蒋介石流亡海外。但是台湾在战略上、象征意义上和心理上对美国太重要了，美国不能放弃它。第二方案是坚持把新中国当作“罪犯”孤立于国际社会之外的立场。这个方案也不实际，因为许多事实已经证明美国不能无视中华人民共和国的存在，必须同它打交道。第三方案就是英国也建议过的“两个中国”。作者认为，推行第三方案就能说服“两个中国”都“忘记它们相互吞并领土的计划”，从而避免另一场战争。然而建立由台湾本地人统治的“独立台湾”不具备现实条件，所以美国仍然应该接受蒋介石政权。文章还说，如果美国利益需要采取“两个中国”的政策的话，美台“共同防御条约”并不构成法律障碍。作者献策说：“要达到两个独立的中国的政治结果，一个十全十美的合法途径是：承认共产党中国是从中华民国分离出来的新国家，同时承认中华民国通过占领取得了对台湾和澎湖列岛的权利，……拥有一定人口、一块确定的领土和一个主权政府中华民国，将继续满足国际法所规定的作为国家的条件，……”[50]
文章最后提到了中国同苏联之间可能存在的分歧，暗示放弃孤立中国的政策，代之以“两个中国”的政策，应能使美国和中国达成某种谅解，进而造成中苏分裂，达到40年代后期以来美国国务院一直追求的目标。可以说，这篇文章的主要论点反映了当时美国外交界相当一部分人在对华政策上的指导思想。
1955年4月23日，中国总理周恩来在万隆会议上郑重声明，中国政府愿意同美国政府坐下来谈判，讨论和缓台湾地区的紧张局势问题。当中美大使级会谈于同年8月在日内瓦开始举行时，台湾海峡的紧张局势已经有所缓和。但是，双方是带着完全相反的目的来到谈判桌前的。中国要求美国停止对中国内政的干涉，美国却企图通过同中国讨论台湾局势问题，把中美两国在台问地区的国际争端同中国政府和台湾当局之间的国内问题混淆起来，要求中国承认美国控制台湾的现状，放弃对台湾的主权，实际上就是要搞“两个中国”。双方都没有在基本目标上让步的余地，会谈长期处于僵局是不可避免的。
四
从朝鲜战争的爆发到中美大使级会谈开始的5年时间里，美国为阻挠中国大陆与台湾的统一所采取的一系列步骤，标志着“两个中国”政策的逐步形成。第一，美国政府于1950年6月派遣第七舰队封锁台湾海峡，杜鲁门声明台湾“未来地位”取决于对日和约或联合国决议。第二，1950年秋美国企图操纵联合国决定台湾的“国际地位”。第三，在美国策划和指使下签订的对日和约及日本同台湾当局的双边条约都故意把台湾的归属问题搁置起来。第四，美台“共同防御条约”把美国与国民党当局共同防御的领土限定为台湾和澎湖列岛，同时美国参议院声明该条约并不影响或改变条约所适用的领土的法律地位，这样美国既能继续在台湾地区保持军事力量，又未明确承认台湾是中国领土。最后，在1954年到1955年台湾海峡出现紧张局势时，艾森豪威尔政府力图说服蒋介石撤离金门、马祖等沿海岛屿，使国民党统治的地区缩小到台湾和澎湖列岛，以便美国打着联合国旗号裁夺其“国际地位”。虽然美国政府没有公开宣布“两个中国”政策为自己的既定方针，这一系列旨在割裂中国领土的行动显然是蓄意的，有长远目标的。
为什么杜鲁门和艾森豪威尔政府如此处心积虑地坚持阻挠中国统一的政策呢？首先，在冷战的国际背景下，美国统治集团把台湾看成是由西太平洋一系列岛屿组成的“弧形防线”中不可缺少的一部分，看成是具有重要战略意义的“抵御国际共产主义扩张”的前沿阵地。其次，新中国政府一旦统一了全中国，美国在其盟国中的政治威信便会大大下降，它在亚太地区组织一个亲美反共的政治军事联盟的计划就更没有希望成功。再次，美国需要利用台湾当局为自己的政治和军事目的服务。美国决策者认为台湾的国民党人还能吸引一批东南亚有影响的华侨、华人，担心台湾当局一旦垮台之后，这些人就会心向新中国，美国在东南亚的影响就会被削弱；美国决策者还把台湾的国民党军队看成他们战略棋盘上的一枚棋子，准备必要时派往“危险地区”。此外，麦卡锡时代的美国极右势力猖獗一时，诺兰等“院外援华集团”分子虽不参与最后决策，但无论是民主党政府还是共和党政府，都不敢低估其政治能量。
美国政府之所以没有公开宣布推行“两个中国”政策，是有多方面原因的。对于美国把台湾从中国分割出去的阴谋，中国政府进行了及时的揭露和坚决的斗争。经过在朝鲜战场和台湾海峡同新中国的军事和政治较量，美国统治集团不得不重视中国的坚定立场。另一方面，面对美国多次试探，台湾国民党当局在公开场合和秘密会谈中，都曾坚决抵制“两个中国”的主张，[51] 使美国政府有所顾忌。在美国国内，政府不能忽视与国民党当局关系密切的共和党右派的态度；在国际上，美国如公开主张“两个中国”，将会遭到世界舆论的谴责。
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[1] 原文为英文(“The Origins of America’s ‘Two China’ Policy,” in Harry Harding and Yuan Ming, eds., Sino-American Relations, 1945-1955: A Joint Reassessment of a Critical Decade, Wilmington, DE: Scholarly Resources Inc., 1989）原载于由袁明、[美]哈里·哈丁主编：《中美关系史上沉重的一页》，北京大学出版社1989年版。
[2] 费正清：《美国与中国》(John King Fairbank, The United States and China), 哈佛大学出版社1958年版，第277页。以后再版时将此段话删除。
[3] 资中筠：“历史的考验—新中国成立前后美国对台政策”，《国际问题研究》1982年第3期。
[4] “美国关于亚洲的立场”(The Position of the United States with Respect to Asia) 1949年10月25日，杜鲁门图书馆“总统秘书文件”(PSF)，第207箱。
[5] 乔治·凯南：《1950—1963年回忆录》(George F·Kennan, Memoirs, 1950--1963 )， 小布朗公司出版社1972年版，第2卷，第54页。原文中的福摩萨译为台湾，下同。
[6] 约翰·加迪斯：《遏制战略》(John Gaddis, Strategies of Containment)，牛津大学出版社1982年版，第46页。
[7] “国防部长约翰逊致总统的备忘录”(Memorandum for the President by Louis Johnson)，1949年12月15日。杜鲁门图书馆“总统秘书文件”(PSF)， 第177箱。
[8] 题为“台湾问题”的谈话备忘录 (“Formosa Problem,” Memorandum of Conversation), 1950年1月5日。杜鲁门图书馆“迪安·艾奇逊文件”(Dean Acheson Papers), 第35箱。
[9] “在国家安全委员会第34次会议上国务卿关于台湾问题的说明” (Statement by the Secretary of State at the 34th Meeting of the National Security Council on the Formosa Problem), 1949年3月3日，美国国务院编《美国外交文件集》，以下简称《文件集》(Foreign Relations of the United States (FRUS)), 1949年第9卷，第295页。
[10] “声明草稿”(draft Statement), 杜鲁门图书馆“总统秘书文件”(PSF)，第173箱。
[11] “谈话备忘录”(Memorandum of Conversation), 1950年1月5日。同7。
[12] “同总统的会见”(Meeting with the President), 1950年1月5日。同7。
[13] 杜鲁门图书馆“总统秘书文件”，第207箱。
[14] 《中美关系（文件和资料选编）》，北京人民出版社1971年版，第231页。
[15] 《中美关系（文件和资料选编）》，第234-235页。
[16] 拉萨尔·布海特：《1945—1954年美苏在亚洲的关系》(Russell D. Buhite, Soviet—American Relations in Asia, 1945--1954), 俄克拉何马大学出版社1981年版，第100页。
[17] 劳伦斯·亚茨，《杜勒斯与1944—1952年的两党政治》（博士论文）(Lawrence, Yates, John Foster Dulles and Bipartisanship, 1944-1952 (Ph. D. dissertation)), 第393—398页。杜鲁门图书馆藏，1981年。
[18] 劳伦斯·亚茨，《杜勒斯与1944—1952年的两党政治》，第393—398页。
[19] 美国《国务院公报》(Department of State Bulletin), 1950年12月4日，第23卷，第911页。
[20] 同上。
[21] 劳伦斯·亚茨：《杜勒斯与1944—1952年的两党政治》，第393—398页。
[22] 福斯特·杜勒斯：《1949—1969年美国对共产党中国的政策》(Foster Rhea Dulles, American Policy toward Communist China 1949-1969), 托马斯·克劳威尔出版公司1972年版，第125页。
[23] 吉恩·肖和麦克尔·维顿斯基主编：《中美关系正常化及其政策含义》(Gene T. Hsiao and Michael Witunski, eds., Sino-American Normalization and Its Policy Implications), 布格雷出版社1983年版，第37页。承认新中国的六个国家是：苏联、英国、缅甸、印度、巴基斯坦、荷兰；承认国民党当局的六个国家是：美国、法国、菲律宾、澳大利亚、新西兰、加拿大。
[24] 《文件集》(FRUS), 1951年，第6卷，第1分卷，第1134页。
[25] 《吉田茂回忆录》(The Yoshida Memoirs), 格林伍德出版社1961年英文版，第253页。
[26] 吉田茂：《激荡的百年史》，世界知识出版社1980年中文版，第70—76页。
[27] “就国家安全委员会第90次会议给总统的备忘录”(Memorandum for the President about the 90th Meeting of the National Security Council), 1951年5月3日。杜鲁门图书馆“总统秘书文件”(PSF), 第220箱。
[28] “美国在亚洲的目标、政策和行动路线”(United States Objectives, Policies, and Courses of Action in Asia), 1951年5月17日，《文件集》(FRUS) 1951年，第6卷，第1分卷，第56—57页。
[29] “国防部代部长福斯特致国家安全委员会执行秘书雷伊的备忘录”(Memorandum by the Acting Secretary of State (foster) to the Executive Secretary of the National Security Council (Lay) ), 1952年3月22日。《文件集》(FRUS) 1952—1954年，第14卷，第1分卷，第21—22页。
[30] “国防部代部长福斯特致国家安全委员会执行秘书雷伊的备忘录”《文件集》1952—1954年，第14卷，第1分卷，第21—22页。
[31] “就国家安全委员会第80次会议给总统的备忘录”(Memorandum for the President about the 80th Meeting of the National Security Council), 1951年1月18日。
[32] 《中美关系（文件和资料选编） 》, 第275页。
[33] 艾森豪威尔：《受命变革》(Dwight D. Eisenhower, Mandate for Change), 达布迪出版公司1963年版，第181页。
[34] 美国国务院编：《1951—1955年的美国对外政策》(American Foreign Policy, 1951-1955), 1957年版，第1卷，第948—949页。
[35] “同总统谈话备忘录”(Memorandum of Conversation with the President), 1954年8月17日。艾森豪威尔图书馆“杜勒斯文件”(Papers of John Foster Dulles), 第1箱。
[36] 南希·塔克： 《孤立中国：第一届艾森豪威尔政府的亚洲政策》（1986年稿）(Nancy B. Tucker, To Isolate China: The First Eisenhower Administration’s Policy in Asia), 第31页。
[37] 杜勒斯：“对共产党中国和台湾的政策”(Dulles, Policy Toward Communist China and Formosa), 1954年10月11日。艾森豪威尔图书馆“杜勒斯文件”(Dulles Papers), 第2箱。
[38]杜勒斯：“对共产党中国和台湾的政策” 艾森豪威尔图书馆“杜勒斯文件，第2箱。
[39] “艾森豪威尔致丘吉尔”(Eisenhower to Winston Churchill), 1955年3月29日。艾森豪威尔图书馆“艾森豪威尔日记”(DDE Diary Series), 第10箱。
[40] 托马斯·斯托尔伯：《中国、台湾及沿海岛屿》(Thomas E. Stolper, China, Taiwan, and the Offshore Islands), 沙普出版社1985年版，第102页。
[41]、42、43 《国会纪录》(Congressional Record), 第101卷，第1分卷，1955年1月24日、2月9日，第1381、622、1393页。
[42] 见41。
[43] 见41。
[44] “顾维钧文件”(Wellingtong Koo Papers), 第195箱。转引自沃伦·科恩主编《美国与东亚关系的新领域》(Warren I. Cohen, ed., New Frontiers in American—East Asian Relations), 哥伦比亚大学出版社1983年版，第151页。
[45] “顾维钧文件”(Koo Papers), 第168箱，第151页。
[46]托马斯·斯托尔伯：《中国、台湾及沿海岛屿》，第103—105页。
[47] 邹谠：《关于金门的纷争》(Tang Tsou, The Embroilment Over Quemoy), 犹他大学1959年版，第26页。
[48] 福·杜勒斯：《1949—1969年美国对共产党中国的政策》，第160页。
[49] 迪安致杜勒斯 (dean to Dulles) 1955年2月1日；杜勒斯致迪安 (Dulles to Dean), 1955年2月6日，艾森豪威尔图书馆“杜勒斯文件”(Dulles Papers), 第2箱。
[50] 《外交季刊》(Foreign Affairs), 1955年4月号，第373页。
[51] 例如，叶公超公开对记者表示反对任何形式的“两个中国”建议。见1955年1月23日《纽约时报》(New York Times)。
