5月12日，爱尔兰的全民公决否决了欧盟各国首脑2007年底达成的旨在挽救《欧盟宪法条约》，重新启动欧洲一体化进程的《里斯本条约》。爱尔兰是欧盟27个成员国中，唯一一个通过公决批准条约的国家，其公决结果具有民意风向标的意义，同时，《里斯本条约》也规定只有得到所有成员国的批准，它才能正式生效，因此这二十七分之一的失败造成了远超出其比例的重大影响。虽然此次全民公决受挫有特别原因和实际利益的考虑，但它还是凸显出欧盟精英与民众之间的隔阂，布鲁塞尔、欧盟各国政府和议会与大众的意见存在较大的不一致，可以说欧盟面临着一定程度的民主信任危机。

“样板”变成“短板”

爱尔兰是欧盟中的“后发国家”，它于1973年随英国和丹麦一道加入欧盟，当时它还是一个相当贫穷落后的农业国。爱尔兰是欧盟地区政策的主要受益者之一，据统计35年间，爱尔兰得到欧盟约320亿英镑（约合640亿美元）的援助，再加上大力吸引外资，发展高科技产业，爱尔兰年国民生产总值增速长期稳定在7％左右，被称为可与亚洲新兴经济体相媲美的“凯尔特虎”，是欧洲为数不多的高经济增长国家，也是欧盟最常对外提起的经济振兴和欧洲均衡发展的“样板”。

可是这样一个“样板”成员国，为什么其国民要否决欧盟的新条约呢？爱尔兰政府此次吸取了2005年法国《宪法条约》公投失败的教训，在工会的协助下，进行了几个月的动员、宣传和对条约的解释说明，帮助公众了解条约内容，但是公众的投票热情并未因此升温，此次公决的投票率只有40％左右，这被认为是公决失败的重要原因，因为投票的多是行动积极、立场坚定的反对派，而从欧洲一体化中受益的诸多民众则成为冷漠的“鸵鸟”，没有参与投票。

反对《里斯本条约》的爱尔兰民众大致出于几种考虑：一种是害怕进一步的欧洲一体化会侵蚀爱尔兰的主权，担心欧盟会干涉其固有的内外政策，比如爱尔兰独立后实行国防外交上的中立政策，因为天主教传统，它定有严格禁止堕胎的法律，还有爱尔兰的商业税只有12.5％，大大低于欧盟国家的平均水平，这一直是爱尔兰吸引外资和外国企业的重要优势，这部分公众认为《里斯本条约》的解释性条款应该清楚表明爱尔兰的税收、中立地位或是堕胎政策会不受侵犯。另一种声音是认为《里斯本条约》修改了欧盟委员会委员一国一位的规定，从27位委员降为18位委员，同时按人口数调整欧洲议会议席，这些都符合大国的意愿，不符合爱尔兰这样的小国的利益。此外，就是对欧盟扩大造成的东欧移民涌入不满，相当部分本地居民担心自己的就业受冲击。爱尔兰近年来出现了房地产热，建筑业发展较快，从业人口占到总就业人口的12％，远超过欧盟3％的平均水平，这一行业接纳外来劳工的门槛较低。由于受全球经济不景气的拖累，上周爱尔兰失业人数自1999年以来首次突破20万，相当于劳动力总数的5.4％，这种不安定影响到民众，特别是低收入人群对欧洲一体化的态度。在爱尔兰小城利默里克（Limerick），69％的工人阶级投了反对票，而中产阶级则大多支持条约。

当然，此次公投失败并不意味着《里斯本条约》即被废弃，其他欧盟成员国，特别是法、德、英等大国都表示要继续批准进程。2001年爱尔兰也曾在首次公投中否决《尼斯条约》，但第二次公决通过。此次公投中说“不”的领导者，爱尔兰反对党新芬党和商界人士其实意在以此表示对政府的不满，要求重新谈判，为爱尔兰挣得更多利益。新芬党领袖亚当斯就提出希望政府与欧盟重开谈判，争取获得类似英国的“豁免”条款，或获得在公共服务、劳动者权利及中立等问题上的否决权。

欧盟的“民主赤字”问题

2005年法国和荷兰民众否决《欧盟宪法条约》，导致欧洲一体化进入停滞和反思期。事隔三年之后举行的这次爱尔兰公决欧盟又再度告负，这说明欧盟并未赢得民众足够的信任，欧盟存在着一定的“民主赤字”。

欧洲一体化主要是由欧洲的政治经济精英推动的，在初期并没有什么民主的呼声和要求，有学者用“宽容共识”来形容欧洲公民默许欧洲精英推动一体化进程的情形，即一方面公民们对于把欧洲一体化当作最值得追求的目标存在广泛的共识，另一方面又表示他们对一体化的具体实施很不了解，因为是精英们在不顾公众态度的情况下推动一体化前进。只要公民们不感到自己的利益受到直接的负面影响，其善意的基本态度以及因无知而产生的被动状况便允许一体化大步前进。但是随着欧洲一体化的深化，欧洲公民的生产生活同欧盟的关系越来越密切，欧洲层面的规制对民众的影响和约束越来越大，导致一体化已不能再靠精英之间的共识，公众的“宽容”放行继续向前推进。欧洲的公共舆论和一些成员国的法庭，都对欧盟的运作方式提出质疑，要求它更透明、更民主，受到更多监督。

自90年代后期，欧盟委员会等欧盟机构和欧盟各成员国也都注意到“民主赤字”问题，并着力加以解决。《欧盟宪法条约》和《里斯本条约》也都在提高决策效率的同时，注意增加欧洲议会、成员国议会等民主监督机构的权力，尽力贴近民众，加强自己的合法性。不过可惜却总在全民公决中失败，得不到民众认可。在这种情况下，在法国总统萨科齐等现实主义领导人的推动下，欧盟试图走间接民主的道路，尽量绕开全民公决。《里斯本条约》去除《欧盟宪法条约》中的盟旗、盟歌等宪政性要素，强调国际条约性质，就是出于这种考虑。这样，这次批准进程，除爱尔兰之外的其他26国都采用议会表决的办法。爱尔兰是因为其法律规定，对欧盟条约的任何修改即是对本国宪法的修改，对宪法的修改则必须经全民公决同意，所以无法绕开。目前已有法国、匈牙利、奥地利、保加利亚、罗马尼亚、波兰、斯洛文尼亚、马耳他和葡萄牙等18个欧盟国家批准条约，剩下的8个国家，包括2005年否决《欧盟宪法条约》的荷兰，以及疑欧声音较强的英国、捷克、波兰等国政府也都表示要通过议会表决批准条约。

议会表决大大降低了通过条约的难度。爱尔兰议会95％的议员都同意《里斯本条约》，三年前的法国和荷兰，赞成《欧盟宪法条约》的国会议员比例是90％和80％。所以今年当丹麦首相宣布取消计划中的丹麦公投，其他欧洲首脑表示热烈欢迎。但是，这种看似有效的挽救方法某种程度上，却恰恰加深了欧盟的合法性危机。民选产生的议会议员的态度同公决中表现出来的民意不一致，显示出代议制的问题，同时也充分暴露出目前欧盟精英和民众之间的不信任。

可能的出路

欧洲是民主价值观和民主制度的发源地。作为一种全新的政治组织形式，欧盟也被要求具备民主合法性。1991年的《欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》）第6款指出：联盟建立在自由、民主、尊重人权和基本自由，以及法治原则的基础之上。2003年欧盟制宪会议的最终结果“欧盟宪法条约草案”，在起始部分引用了古希腊雅典城邦政治家和演说家伯利克利的话：“我们的政体……之所以被称为是民主，是因为权力不是掌握在少数人手中，而是掌握在最大多数人手里”。

但是欧盟对摆脱“民主赤字”的路径却并没有一个明确的答案。近年来，欧盟各国的政治精英们把各国议会和欧洲议会作为减轻欧盟合法性赤字的可行路径，试图建立一种由欧洲议会和成员国议会构成的双重合法民主制度，即由联盟公民直接选举的欧洲议会的议员在联盟层次上代表欧盟公民。各成员国国家元首或政府首脑在欧洲理事会代表各成员国。各成员国政府自己或者对其国家议会负责，或者对其国家公民负责。但近几次全民公决的落败表明，欧盟还需要再思考自己解决民主问题，赢得公众信任的办法。目前学界已在热烈探讨参与式民主和协商民主在欧盟这一超越国家的政治行为体中适用的可能性。