【内容提要】 作为落实新型城镇化与区域协调发展的重要手段，撤县设区近年来在众多城市被广泛应用，引发“无县时代”之问。本文从“何为”“何以”“何往”的不同层面分析了当代中国的撤县设区。通过回顾新中国成立以来撤县设区的时空演变情况，判断撤县设区进入总体收缩阶段，仍以经济性因素为主，区域集聚性持续增强，并由沿海向内陆，由中心城市向次中心城市转移。立足新发展阶段，国内国际双循环新发展格局的构建与城市治理现代化的要求为撤县设区提供了新的动力源。基于法学分析视角，撤县设区实质是关乎国家权力配置与互动的宪法制度，理应回归法治之路，遵循宪法确立的规范、原则与精神，顺应撤县设区的自身发展规律。整体而言，撤县设区不会导致县制的消失，未来需通过制定行政区划法，构建行政区划法治保障体系。

【关键词】 撤县设区,行政区划变更, “十四五”时期,法治化,县制

一、问题的提出

“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”①行政区划作为国家权力再分配的主要形式之一，成为历朝历代治国安邦的重要政策工具。对此，习近平指出，行政区划本身也是一种重要资源（习近平，2017）。在行政区划的相对稳定性与城市经济区的灵活变动性之间的张力不断加大的情况下，行政区划调整成为区域发展管理的重要手段（陈小华，2013）。时至今日，在坚持行政区划体制总体平稳的前提下，局部的行政区划已几多变迁，并衍生出多元化的区划变更形式。在全面深化改革时期，城市化快速发展引致的人口大规模集聚与城市空间布局不相适应的矛盾日益突出，通过区划变更优化政区空间结构与布局，促进各要素在空间上自由流动和高效集聚，成为新时期区划变更的主导目标（张可云、李晨，2021）。优化行政区划设置既是“十四五”规划的重要举措，也是理解中国之治的重要线索。

作为国家结构的基本单元和最稳定的行政建制单位，县制的调整对区域经济发展和社会治理的影响最为直接，县域治理是推进国家治理现代化的重要一环，撤县设区②作为上促城市建设、下带基层发展的区划变更形式在其中发挥了重要的治理效能，尤其是近年来撤县设区的广泛应用更是引发了“无县时代”之问，准确把握撤县设区的发展态势，深入理解撤县设区的逻辑动因，科学规范撤县设区实践成为理解县域治理与发展的重要内容。

通常认为，行政区划的调整是国家的政治行为，围绕行政区划的实践与规范也主要集中于政治学领域。然而从根源来看，行政区划变更的实质是关乎国家权力配置与互动的宪法制度。与此相适应，中国宪法也对行政区划作了原则性规定，内容上总体保持连续性和稳定性，行政区划变更成为法学研究乃至宪法学研究的重要议题。法治是国家治理现代化的必由之路，也是未来撤县设区工作的重要指引，宪法作为法治体系的基础规范，在其中发挥着重要的参照作用，可以为行政区划的法治保障体系提供基本价值和原则的支撑。本文不是简单地通过逻辑实证的办法来谈撤县设区的某个个案，而是从不同层面，整体理解和把握作为落实新型城镇化与区域协调发展重要手段的撤县设区，基于对其的实践总结，尝试进行发展走向与实践动因上的反思，最后从法治视角切入，探究未来如何实现撤县设区的法治规范。

二、文献回顾：撤县设区研究的隐匿与显现

改革开放后，由于行政区划调整的广泛运用，对行政区划调整进行全面系统的理论探索也随之展开。一些研究总结行政区划的历史沿革，旨在探究行政区划的自身发展规律，为行政区划改革提供理论指引（周振鹤，2009）。更多研究主要围绕行政区划管理的基础理论，在明确行政区划内涵、要素、原则等的基础上，对各级各类行政区划建制进行理论反思，并提出相应的改革设想与具体策略（浦善新，2006；田穗生等，2005）。由于撤县设区的实践高峰期较晚，长期以来，关于撤县设区的研究大量隐匿于行政区划调整的整体性研究当中，进而被分解为三个子问题：第一，行政区划调整的动力来源是什么？第二，行政区划调整后的实施效果如何？第三，如何科学有效地规范行政区划调整？

首先，关于行政区划调整的动力来源问题。多数研究表明，在各地区经济发展和城市化水平的不同阶段，需要建立与之相适应的城市行政体制，形成与经济地域结构相统一的行政格局，只是各自研究的侧重点有所差异，多从优化资源配置、促进城乡发展、调整城镇空间结构的角度论述其与行政区划调整的内在关联（王开泳、陈田，2020；李一，2019；王婷琳，2017）。有研究开始注意到，行政区划调整的经济逻辑依然存在，却被政治与空间治理逻辑弱化（匡贞胜，2020）。当前需要从国家治理现代化的战略高度，推动行政区划优化设置向纵深发展（林拓、王世晨，2017）。具体到撤县设区，市县矛盾突出催生撤县设区（肖立辉、马国春，2012）。撤县设区涉及的是对权力关系的调节，是对县的财权、规划权的统归与集中（吴金群、廖超超，2018）。此外，撤县设区也是中央推动城市化的有力工具（唐为、王媛，2015）。

其次，行政区划调整的效应是多方面的。研究表明，行政区划调整既有力地提升了政区优势，破除空间障碍和行政壁垒（王开泳、冯润东，2020），也对构建完善的大都市区管治体系，推动城市化进程发挥了积极作用（纪小乐、魏建，2019），且具有较强的资源效应（王开泳等，2019）。但也有研究基于实证数据得出相反的结论：行政区划调整并不一定总是促进区域经济增长，且在一定区域和时期内甚至可能阻碍经济增长（高玲玲、孙海鸣，2015）。这一逻辑得到经验层面的证据支持，有研究基于个案分析发现，行政区划调整在加速地区经济增长上的效果并不显著（吕凯波、刘小兵，2014）。撤县设区显著提升了所在地的经济发展质量，其中主动适应型的撤县设区提升作用更明显（詹新宇、曾傅雯，2021），且在抑制房价、促进企业发展等方面发挥了积极作用（王丰龙、张传勇，2017；钟粤俊、梁超，2021）。除了经济效应外，撤县设区还可以有效推动城市建设，缓解城市化发展失衡（周少甫、许舜威，2020；杨桐彬等，2020）。

最后，如何科学规范行政区划调整成为行政区划研究的落脚点。有研究在总结行政区划调整的历史与特征基础上，提出行政区划调整所应坚持的基本原则和重点内容（汪建昌、李建兵，2010；张可云、李晨，2021）。“十四五”规划出台后，有研究基于行政区划设置与空间治理的关系，提出优化行政区划设置的总体思路与具体策略（王开泳、陈田，2020）。具体实施上，根据与所属市经济的耦合度、经济联系强度的不同，科学确定县级行政区划的调整方向（杨林、薛琪琪，2017）。从转变政府职能、创新行政管理体制等方面，回归撤县设区的科学规范（李金龙、翟国亮，2016）。《行政区划管理条例》出台前后，行政区划变更法治化问题得到关注，有研究从重构行政区划变更的基本原则，完善变更程序，加强立法等方面讨论了行政区划变更乃至撤县设区中的法治问题（吴庚祐、周佑勇，2020；马怀德，2016；李雷，2016）。

现有研究为我们理解撤县设区提供了重要基础，但仍具有一定的局限性。从研究对象来看，相较于行政区划变更这一大议题而言，专门针对撤县设区的研究明显不足，且隐含在行政区划学术史的概括整理中，缺乏专门系统的梳理总结（王禹澔、张恩，2021）。从研究内容来看，已有研究主要基于公共管理、地理学、政治学等单一视角，研究内容大多只关注某一侧面，缺少对在国家发展规划指引下的撤县设区发展态势、规范路径的研究，尤其是从法学角度的探讨明显不足。从研究方法来看，尽管有研究采用了实证分析方法，但是局部数据导致经验层面的完整度不高，特别是将问题的分析局限于个案，忽视了撤县设区内部的差异性，只有基于撤县设区的整体性经验去探讨，才能有切中现实的观察和思考。由此形成了本文研究的空间。

随着党的十八大以来撤县设区的不断涌现以及撤县设区的特殊功能定位，应更加突显撤县设区研究的系统性、特殊性与多元性。据此，本研究采用实证分析方法，试图从三个层面对撤县设区进行专门研究：一是“何为”层面，即总结新中国成立以来撤县设区的时空演变情况，整体理解和把握当代中国的撤县设区，据此判断撤县设区的发展态势；二是“何以”层面，即立足新的国家发展战略，在众多影响因素中捕捉撤县设区的主要逻辑动因；三是“何往”层面，即回归制度规范本身，探讨未来撤县设区的优化之道。

三、何为撤县设区：基于时空变化情况的分析

要想正确认识当代中国的撤县设区，有必要先从时空维度整体分析和把握撤县设区的实践样态，一是为了观察和理解撤县设区的共性和差异，二是从历史演进的角度对撤县设区的发展轨迹进行预判和评估。

（一）时间维度上的撤县设区

新中国成立初期，中央规定在人口十万以上的城市建立区政府。当时谢觉哉谈道：“较大的市，若无区一级，就减少了人民参政的机会，且有很多事不是市人民政府所能直接做了的……城市的区不同于乡村的区，它是市人民政府办事的助手……大城市设区级应该是使市人民政府因有了区级而为市民办事更灵敏、更深入”。（谢觉哉，1950）可见，最初设置的市辖区多数并非一级政权建制单位，而是市政府的派出机构，其作为城市管理和服务的助手，体现出强烈的行政分治色彩（赵聚军，2018）。这一阶段区的设置除了是为协助市政府加强城市管理和提供服务外，更大程度上，还是出于民主建政的需要。1950年全国共设立198个市辖区。③

随着国民经济的恢复与发展以及新政权的巩固，市辖区的设立也越来越多。基于对实践的总结，1954年宪法规定：“直辖市和较大的市分为区。”同时，《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定市辖区设立人大和人民委员会。市辖区开始由市的内部结构转变为城市的一级地方行政建制单位。然而，此后市辖区并未迎来增长反而是下降，这是由于：其一，这一时期经济发展水平和城市化水平较低，城市设区动力不足，再加上由于之前市辖区设置较为混乱，此时主要是对市辖区进行内部整合，较少出现县改区的现象。其二，为规避市建制设置中的不合理现象，1955年国务院决定：“人口在20万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区……需要设市辖区的，也不应多设。”④这一方面确立了市辖区设置中“人口”与“必要性”的双重标准；⑤另一方面明确了“不应多设”的原则。在此背景下，市辖区的数量有所减少（见图1）。

改革开放后，行政区划变更被广泛运用，撤县设市、撤县设区成为推动城市化的两种主要区划变更手段，并以1997年为重要的时间节点（见图2）。1997年以前，县级市的数量呈逐年上涨趋势，而县的数量从1978年的2009个减少到1997年的1520个，除去县之间的合并以及撤县设区等情况，这一时期县的减少数量与县级市的增长数量大体相当。同时，尽管市辖区的数量增长了319个，但是撤县设区仅有66例，市辖区的增长主要源于新设立而非县改区，撤县设市是这一时期的主要区划变更类型。1997年撤县设市被叫停后，市辖区与县、县级市的数量呈反向增长关系，市辖区由1998年的737个增长到2021年的977个，而县减少215个，县级市减少43个，县级市和县的减少数量与市辖区的增加数量大体相当。这一阶段撤县设区成为主要的区划变更类型，是在前期撤县设市的基础上对行政区划的进一步优化。

从历年撤县设区的数量变化情况来看（见图3），改革开放后撤县设区出现过两次“峰值”：一是从1997年至2002年，这一时期共有114例撤县设区。由于1997年撤县设市被严格管控，撤县设区作为撤县设市政策的延续被大量运用，故此时撤县设区的主要方式是将县级市改为区，有67例，县改区仅有47例。由于人口城市化与土地城市化并未实现同步发展，撤县设区的实践效果也有待进一步检验，国家开始严控撤县设区的审批，2003年之后撤县设区开始不断减少，较大城市也转向采用区县合并等其他方式。二是2013年至2016年，撤县设区在沉寂了近十年后，迎来了新的发展高峰期。随着党的十八大后“中国特色新型城镇化”的推进，以及省直管县财政改革举措的实施，撤县设区再次成为适应该时期经济政策的主要区划变更手段。一方面，这避免了省直管县改革带来的对原属行政区域管理权的弱化，通过对市辖区的统一规划管理，扩大中心城市的发展空间。另一方面，在新时期城市规模不断扩大，生产要素流动需求持续加大的情况下，撤县设区是这一时期经济发展形势在区划上的体现。但自2017年至今，撤县设区呈明显收缩态势，历年撤县设区均在十例以下，近五年撤县设区总数大约仅为2013年—2016年总数的三分之一。从撤县设区的发展阶段以及当前撤县设区的实践来看，这一收缩态势还将在较长时期内继续保持。

（二）空间维度上的撤县设区

撤县设区是地区经济发展状况在行政区划层面的体现，各地经济发展、城市建设的不同需求带来撤县设区的地域性差异。总体来看，新中国成立以来，撤县设区在全国七大区域之间的实践情况差异较大（见表1），以华东、华北、西南地区最多，分别有109例、68例、65例。从四大经济分区来看，撤县设区主要发生在东部地区，占42.9%，其中以江苏、山东、广东最多，分别有27例、25例、23例。其次是西部地区有105例，以四川、重庆、陕西居多。中部地区有81例，东北地区有22例。从总体分布情况以及地区内部的数量对比情况来看，撤县设区的实践与我国地区城市化进程、经济社会发展水平的层次性差异相契合。

从不同历史时期来看，撤县设区的地域分布情况也存在较大差异（见图4）。第一，改革开放前极少撤县设区，仅有19例，涉及8个省份，有16例集中在华北地区，其中又以直辖市最多，北京、天津就有10例。政治性因素成为这一时期撤县设区的主要动因。第二，1978年至1997年，这一时期撤县设区共有66例，涉及21个省份。除了华南地区外，全国其他地区较大城市均不断出现撤县设区，相较于之前的实践，区域性更强但集聚程度仍较低。撤县设区的重心由华北转向华东和华中，分别为22例、19例，且主要集中在长江中游城市群和长三角城市群。第三，1998年至2012年是四个阶段撤县设区最多的一个时期，共有146例，涉及26个省份。华东地区仍是最主要的集聚区域，且相较于过去两个时期，其实施范围更广；其次是西南地区。这一时期撤县设区的区域集聚性不断增强，且各区域之间的撤县设区数量大体相当，呈现连片多中心特点，其中以长三角城市群、成渝城市群、珠三角城市群最多。第四，2013年至2021年，全国共发生撤县设区133例，涉及27个省份，主要集中于华东、西南、华北地区。华北、西南和东北地区的撤县设区数量相较前一阶段有所增长，其他地区均有所下降。这一时期，撤县设区的区域密集性更高，涉及范围更广，连片趋势更加明显，京津冀城市群在这一时期的撤县设区最多，其次是长三角城市群、成渝城市群。

具体从撤县设区的市制类型来看，可以将其分为直辖市、省会城市、经济特区、其他地级市四类。统计发现，直辖市共发生撤县设区53例，18个省会城市撤县设区49例，厦门、珠海、汕头三个经济特区5例，166个其他地级市257例。尽管其他地级市撤县设区的总量最大，但从发生频次来看，直辖市撤县设区的频次最高，每个直辖市大约有13例。其次是省会城市，每个省会城市约有3例，其中成都和南京最多，而其他地级市平均约有1.5例。这是由于直辖市与省会城市的城市化水平更高，经济体量更大，对于中心城区发展空间的需求更强，对周边县域的辐射带动作用也越大，据此撤县设区的实践更频繁。另外，撤县设区向更大范围的其他地级市扩展主要集中于2012年以后，如近十年来山东撤县设区12例，涉及10个地级市，广东撤县设区10例，涉及9个地级市。

（三）基于撤县设区时空演变的判断

基于对撤县设区时空变化的分析，有助于把握未来撤县设区的发展走向。第一，总体趋势上，撤县设区将步入新一轮收缩阶段。首先，在经历了过去两个高峰期之后，大量一二线城市已完成相应的行政区划调整，而放眼“十四五”时期，诸多三四线城市纷纷将撤县设区排进日程，刻意追求“无县化”，一哄而上、盲目撤县的局面并不符合撤县设区的发展规律和城市发展实际。部分已有的撤县设区实际效果也并不明显，甚至出现“伪城镇化”，此时更应对撤县设区“降温”和“纠偏”，由积极推进向精准把控转变。其次，行政区划调整本身就具有较强的阶段性特征。1997年撤县设市被叫停后，撤县设区才开始进入快速发展期。在经历了低谷期后，党的十八大之后出台的一系列政策再次刺激了撤县设区的推行。当前，中国步入以县城为重要载体的城镇化建设时期，撤县设区又将进入新的收缩阶段。

第二，影响因素上，经济性因素是撤县设区的主要因素但非决定因素。作为上层建筑的行政区划是由经济基础决定的。尽管不同阶段撤县设区的动因存在差异，但总体来看，撤县设区的实践发展始终与不同时期和地区的经济发展程度与城市化发展水平相契合。改革开放前撤县设区的动因较为单一，经济性因素并非这一时期的主要考量因素，撤县设区较少且分散。改革开放的深入与城市化水平的提高推动撤县设区的广泛运用，未来撤县设区仍不得脱离经济发展的基本面，如产业发展、财政收入、交通条件等。当然，县制的优化与完善仍是多方因素共同作用的结果。

第三，实践特性上，撤县设区的区域集聚性持续增强。从撤县设区的发展现状来看，撤县设区的连片趋势更加明显，集聚程度不断提高，由过去的单一中心化向以长三角、珠三角、京津冀、成渝城市群为中心的多元中心化发展，形成由分散到集中的发展态势。伴随着稳步推进城市群、都市圈建设政策的出台，为实现县域或郊区与中心城市融为一体，未来撤县设区将多出现于大都市圈、大城市群内，区域集聚特性持续增强。

第四，实施范围上，撤县设区由沿海向内陆，由中心城市向次中心城市转移。受经济基础和“强省会”战略的影响，直辖市与省会城市均通过大量的撤县设区实现城市扩容，北上广深，南京、武汉、厦门等一二线城市已进入“无县时代”，中心城市的撤县设区趋于饱和，次中心城市撤县设区的需求不断加大，撤县设区由过去主要集中于直辖市、省会城市不断向一般地级市扩展，近十年来的148例撤县设区中，非直辖市、省会城市就有105例。另外，由于受经济发展水平与城市治理需求的影响，华东地区始终是撤县设区的主要区域。但随着西北、西南地区城市化的加快，撤县设区的实例不断增多且增速超过其他地区，形成由沿海到内陆，由华东向西北、西南延伸的发展走向。

四、撤县设区何以发生：经济逻辑与治理逻辑

不同类型、不同阶段的行政区划变更具有差异化的动力来源，且任何一类行政区划变更绝不是单一因素作用下的结果，撤县设区既是不断发展变化的行政区划调整的阶段性内容，也是一定时期经济社会发展和治理需求在区划上的反映。立足新发展阶段，撤县设区的逻辑动因主要包括经济因素与治理因素两方面。

（一）国内国际双循环新发展格局为新时期撤县设区提供指引

全球价值链已成为世界经济周期的一个显著特征，但由于经济全球化出现逆流，单边主义、保护主义盛行，尤其是新冠肺炎疫情对世界经济秩序和治理结构产生巨大冲击，使得世界经济增长格局发生重大调整，再加上近年来我国经济总量和国内需求规模的持续扩大，导致中国经济对外依赖性降低，外循环地位下降，内循环地位提升。正因此，“十四五”规划将构建国内国际双循环新发展格局作为未来经济社会发展的指导思想之一。新发展格局要求重新调整原有的参与全球价值链形成的发展模式，提高我国经济自生能力，实现对外开放由被动向主动转变（张倩肖、李佳霖，2021），实现从出口导向工业化的国际大循环战略，向以城市化和工业化为核心的国内国际双循环新发展格局的战略转变（张平、杨耀武，2021）。

新发展格局中的国内循环是基于国内统一大市场的大循环，是摆脱地方保护和行业垄断的基于区域经济一体化发展的国民经济良性循环，由此需要相应的资源配置体制与之相适应，将发展的立足点放在国内，更大程度地向国内市场提供产品服务和使用国内生产要素（汤铎铎等，2020），这对市场要素的自由流动和资源的高效配置提出了更高的要求，市场分割的“行政区经济”不再具有合理存在的空间。中共中央国务院发布关于加快建设全国统一大市场的意见，正是旨在落实新发展格局战略，畅通国内大循环。作为各类资源的空间载体，行政区划调整是实现各类生产要素向优势地区集中，形成区域经济发展格局的重要推动力，其中中心城市和城市群又是实现区域经济高质量发展的主要空间形式，“以中心城市引领城市群发展，以城市群带动区域发展”目标的实现需要更加重视优化行政区划设置，撤县设区便是其中一类重要的区划变更形式。（《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，2022）

习近平指出，城乡经济循环是国内大循环的题中应有之义，也是确保国内国际双循环比例关系健康的关键因素（习近平，2022）。县域经济既是承载构建国内国际双循环新发展格局的微观基础，也是城乡经济协同发展的重要载体。要实现各类生产要素向优势地区集中，需要打破城乡二元体制下城乡分割的局面，破解地区发展失衡的问题，以新型城镇化作为新的发展极，加快区域经济协调发展。通过把与中心城市相毗邻的郊县改为市辖区，充分利用该县的土地资源，将中心城区的人口和工商业转移、疏解至新城区，从而突破城市发展瓶颈，解决中心城市发展空间的供需矛盾。相应地，将县不断转型成城市的内部功能结构，加速原县域与中心城区人口、产业、交通等要素的联动，强化对县域腹地的辐射带动作用，进而统筹区域一体化发展。已有证据表明，撤县设区通过城市规模扩张带来的集聚效应作用于辖区经济发展，能够提升资源在城市内部产业之间的配置效率（邓慧慧、潘雪婷，2020）。可以说，在构建国内国际双循环新发展格局的推动下，撤县设区仍是拓展城市空间、壮大城市经济体量、提升城市能级的“一剂良药”。

（二）城市治理现代化对撤县设区提出新的要求

城市治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，加强和创新城市治理是国家治理的核心内容。在城市治理中，尽管行政区划并非决定性因素，却是城市管理体制改革与运行的空间基础。具体而言，城市治理现代化要求：一是实现城市行政区划管理幅度和管理层级自我调整，提升城市行政组织的治理效率；二是在人口城市化进程中增强城市的综合承载能力。

市县关系的变迁一直伴随着行政区划调整的演进过程，在地级市层面，市管县体制尽管在一定程度上培育了部分中心城市，加强了城乡之间的经济联系，但它作为计划经济时代的产物，强行运用行政手段将市县捆绑，显然与市场经济所倡导的平等竞争、自由联合、互利共赢的价值理念不匹配（浦善新，2006），尤其是“市吃县”、“市刮县”、地级市打压县域经济等导致市县矛盾突出。为统一中心城市及其所管县的规划，统筹地级市的整体发展，缓解市县之间的经济利益摩擦，撤县设区成为简单而直接的路径。除了市管县体制外，近年来省直管县体制的推行也在一定范围内刺激撤县设区的实施。省直管县通过减少行政管理层级，实行“扁平化”行政管理体制，有利于提高行政管理效率，打破地级市阻碍市场经济发展的行政管理行为，促进县域经济增长。然而省直管县扩大了县域的自主管理权，过去市管县体制下的地级市的利益势必受到影响，激化了市与县、县与县、市与市之间的利益博弈，对城市的管辖领域以及权力范围造成巨大冲击（叶林、杨宇泽，2017）。相较于县的独立性，市辖区作为城市的行政分治区，其财权、事权则由市统筹安排，将城市行政区划范围内的部分县改为区，是在省直管县体制下地级市利益受损后所采取的博弈策略，是省直管县渐进式体制创新推进中的产物，由此形成行政区划内“无县化”或“区县双层制”结构，其深层意义在于推进了市、区、县关系的结构性优化（林拓、王世晨，2017）。

随着社会主义市场经济的强势崛起，各种资源超越行政区的限制实现自由流动，加上交通条件的改善，大量人口向城市的中心地带集聚。城市人口规模的扩大，既造成城市发展空间受限，制约城市建设与经济发展，又导致行政管理、公共服务跟不上。因此，城市治理的现代化归根到底要以人为出发点，提升城市综合承载力，提高政府管理与服务效率。将城市周边的县改为区，一方面有力缓解中心城市用地紧张、人口密度大的发展困境，扩大中心城市规模，提高中心城市和重点城市群的综合承载能力；另一方面，市级加强对原县域资源的统一规划利用，实现连片发展，形成一个统一的大都市圈来提高公共服务效率和区域竞争力。此时，撤县设区成为优化城市治理结构，提升城市治理能力和水平的助推器。值得注意的是，城市发展困境不应盲目通过外延式扩张解决，一些人口过度集中的超大特大城市的治理难题和公共服务短板在此次疫情应对中得以显现，撤县设区是否必要应根据城市治理需要综合评判，无序的城市扩张将抵消撤县设区带来的正向收益。

五、撤县设区何往：回归法治之路

（一）我国撤县设区的宪法基础

行政区划是一国统治阶级意志及政治、经济、文化、民族等多元因素在空间上的集中反映，其实质是国家权力在空间上的配置。现代社会的国家权力架构以及政治、经济、文化、社会制度等都由宪法加以高度概括和规范，作为一国政治体制重要组成部分的行政区划，其变动也必然要在宪法确立的框架内实施，要符合宪法精神，遵循宪法原则。由此而言，行政区划制度本质上是一项宪法制度。

第一，宪法第三十条划定了撤县设区的实践界限。宪法第三十条中明确了“直辖市和较大的市分为区、县”，对此的具体解释是：区和县均是直辖市和较大的市之下的一级地方行政建制单位，区的设立、撤销、变更等均应在直辖市和较大的市范围内进行，因此，并非所有的县都有可能实现县改区，如自治州内的县和省直辖的县仍不得撤县设区。在此基础上，问题的关键则是对“较大的市”的概念的界定和把握。现行宪法明确了所有设区的市享有地方立法权，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）中“较大的市”的概念被“设区的市”取代，《立法法》中“较大的市”的概念再次回到过去狭义上的国务院批准的较大的市。首先，宪法上“较大的市”的范围包含且大于《地方组织法》和《立法法》的规定。由于1954年宪法中“较大的市”的概念远早于《地方组织法》和《立法法》，故从立宪原意来看，宪法中“较大的市”指的是市制区划层面上的较大的“市”和经国务院批准辖区管县的“市”，其判断多基于城市规模、人口数量、经济总量等因素。其次，“设区的市”属于宪法上“较大的市”的组成部分。从“较大的市”的法律概念的发展历程来看，“较大的市”的存在始终伴随着地方立法权的获取，所以“较大的市”包括有立法权的市和没有立法权的市（蔡定剑，2006），拥有地方立法权的“设区的市”自然属于宪法上的“较大的市”。最后，随着城市发展和地方治理需求的扩大，需要规范、明确宪法上“较大的市”的标准。这个判断标准应是综合因素考量的结果，更多属于实践操作标准，而非法律标准，而这种标准的确立属于对宪法规范的执行与具体化。⑥

第二，宪法第八十九条确立了撤县设区的职权主体。1954年宪法规定了省、自治区和直辖市的划分由全国人民代表大会批准，自治州、县、自治县、市的划分由国务院批准。据此，省级行政区域划分的权力主体为全国人民代表大会，自治州、县、自治县、市行政区域划分的权力主体为国务院。然而这一规定仅涉及对行政区域的规模、范围和地界的确定，对于某一区划的建置等应该由谁批准并不明确。直到1982年宪法中才加以规定：省级区划的建置由全国人民代表大会批准；省级区域划分以及自治州、县、自治县、市的建置和区域划分由国务院批准。行政区划的建置是指行政区划的构成单位（许安标、刘松山，2003）。一方面，根据不同层级和不同区划变更事项的重要程度，确立不同的职权主体；另一方面，宪法更为全面地对主要的区划变更内容加以规范。据此，撤县设区包括县建制的撤销和区建制的设立，其批准主体应为国务院，而按照逻辑分析，该议案应由省级人民政府提出。此外，《行政区划管理条例》及其实施办法对涉及撤县设区的诸多变更事项、程序、主体等作出规定，构成对宪法第八十九条规范和原理的实施与细化。

（二）我国撤县设区的宪法展开

撤县设区的宪法展开要求最大限度地贯彻实施宪法有关行政区划体制的规范、原则和精神，运用宪法思维推进撤县设区，遵循撤县设区的自身规律。

第一，发挥党在撤县设区实践中的核心作用。宪法确立了党的领导地位，为执政党全面领导国家和社会提供了最直接的规范依据。撤县设区实践中坚持党的领导是党的领导的宪法地位在行政区划领域的体现。一方面，党的领导贯穿于行政区划制度变革全过程，是社会主义行政区划体制改革的特点和优势，成为行政区划由萌芽到探索再到不断成熟的根本保证。另一方面，行政区划变更中坚持党的领导，也是由区划变更工作的自身特性所决定的。撤县设区关乎国家权力配置，既涉及区划内国家机关的设立、撤销或合并，各国家机关与公民、法人和其他组织的法律关系，还涉及国家机关领导干部、公务人员等职务职级变动及履职情况等，特别是针对区划变更中一些涉及多方主体利益的重大事项，处理不好将严重影响地区秩序的稳定甚至引发突发公共事件。无论从宪法规范本身，还是从区划变更工作实际来看，在“党领导一切”的政治原则下，需要在决策方面加强党中央对全国撤县设区的集中统一领导，在实施方面由超越具体业务部门的能够总揽地方全局的省级党委主导。一是基于县制的重要地位及其对国家治理的重大影响，应将撤县设市（区）纳入行政区划的重大调整范畴报党中央批准。二是在地方党委的统筹下，合理规划未来地方行政区划的优化路径，完善省级党委领导撤县设区工作的制度安排，对于撤县设区实践中的重大决定、重大事项，要及时向省级党委请示汇报、协调推进，接受省级党委的监督。⑦三是在省级党委领导下，根据不同县域人口、面积、经济社会发展情况，建立撤县设区地方标准化机制，综合评判哪些县适宜撤县设区。

第二，强化人大在撤县设区实践中的监督作用。宪法的至上性、权威性决定了必须严格遵循宪法所确立的国家权力架构，其他国家机关的行为必须处于国家权力机关的监督之下。《地方组织法》明确规定地方人大有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、文化等工作的重大事项和项目。撤县设区关乎地区经济社会发展、城市治理与居民切身利益，具有极强的复杂性，显然属于地方的重大事项，各地方政府在撤县设区实践中的职权行使也应始终处于人大的监督之下。撤县设区经过人大讨论并认可，即使撤县设区获得法律上的正当性和合法性，也体现了各级人大及其常委会作为国家权力机关的根本特征，应充分发挥全国人大常委会及省级人大常委会在行政区划变更中行使重大事项决定权的作用（莫纪宏，2010）。那么，是否应像有的学者所言，隔级主动变更的由地方权力机关作出最终决定（马怀德，2016），地方权力机关有权否决行政区划变更方案（吴庚祐、周佑勇，2020）？笔者认为，这种“决定-执行”分立的区划变更模式实则是将人大与政府在撤县设区实践中相分离，容易出现实践运行不畅的情况。党领导下的既相互制约又相互协调的国家权力架构，决定了撤县设区实践中人大与政府之间不是对抗式的监督，而是合作式的监督，政府是区划变更的实施主体，撤县设区涉及的众多具体行政事务由政府及其组成部门去完成。因此，应重视撤县设区实践中党领导下的人大与各国家机关的衔接与协调，撤县设区的重大事项均应在党的领导下通过协商合作的方式解决，从而避免出现效率不高、运行不畅的局面。通过向人大征求区划变更意见，人大提前介入区划变更方案的制定，向政府提出质询等程序性手段，实现各国家机关对撤县设区合理合法的共识性判断，通过建立以“沟通”“协商”为主的纠错机制等具体制度，发挥人大在撤县设区实践中的监督效能。

第三，加强撤县设区的程序机制建设。宪法确立的人民当家作主原则和依法治国原则内在要求公权力的行使必须遵循特定的法定程序，对于涉及公共利益的事项也应保证公众参与和加强信息公开。我国的行政区划变更更多地属于国家机关内部的申请、审批事项，缺乏相应的公众参与机制和信息公开制度。行政区划变更的影响范围既包括国家或地方，也包括社会公众。基于依法治国的价值追求以及全面依法治国的深入推进，尤其是《行政区划管理条例》及其实施办法的出台，撤县设区实践中更应充分保障社会公众在其决策和实施过程中的参与权、知情权等，听取公众的意见建议，从而保证撤县设区的民主性、科学性。一方面，按照《重大行政决策程序暂行条例》的要求，引入公众参与机制，在撤县设区的不同阶段多方面听取公众的意见和建议，明确公众参与的主体、方式、程序、意见反馈机制等。另一方面，加强撤县设区全过程信息公开。《行政区划管理条例》及其实施办法中明确了行政区划变更申请材料应包括“征求社会公众等意见的情况”，要求相关主管机关主动公开各种区划变更信息，但对于公开的内容、方式、期限等并不明确，还有待通过具体制度设计加以落实。一是内容上应主要将变更标准、实施过程、决定文书公开，也有学者将公开的信息分为宏观与微观两方面（吴庚祐、周佑勇，2020），或分为申请与审批的公开、审批内容和论证依据的公开、审批结果的公开（马怀德，2016）。还应注意公开与保密的界限，对于国家机关内部尚未形成定论的事项或属于国家秘密的事项不得公开。二是明确区划变更信息的公开期限，对于撤县设区启动后的区划变更信息要及时向社会公开，根据撤县设区的实施进程确定公开期限，及时打消谣言和公众的猜疑。

第四，遵循撤县设区的自身发展规律。行政区划变更是优化空间布局，提升空间治理能力的基础性工程，区域经济一体化的实现也受制于既有的行政区划。因此，各地更加强调通过区划调整来实现区域内各种资源要素的重组整合，增强区域竞争力。然而，地区发展和治理问题并不能单纯依靠区划调整来解决，撤县设区也应遵循自身的客观规律。首先，撤县设区应遵循区域经济发展规律，符合特定时期区域经济发展状况和城市治理需要，坚持水到渠成、“非必要不变更”的原则。近年来，频繁的撤县设区导致“无县城市”不断出现，部分地级市政府为了扩大城市规模，盲目推进撤县设区工作（范毅等，2017）。社会经济发展是行政区划变更的前因，只有当经济发展到一定程度，中心城区空间发展不足，周边县域又急需城区带动，且城市发展困境确由区划问题所致的情况下，才可以考虑撤县设区。完全将城市发展寄希望于区划变更，认为区划变更“包治百病”的想法，是对行政区划变更价值目标的误解。因此，不能盲目将撤县设区作为解决城市发展问题的唯一手段，要更多从区域发展内部入手，转变在行政区划调整上做文章的思路，将立足点放在治理结构的创新和壮大县域经济本身上来。同时，在推动撤县设区的实践过程中，也不能急于求成，撤县设区方案应该经过多方打磨，寻求最大范围的共识。其次，撤县设区应坚持统一规范与因地制宜相结合。各地经济发展程度、人口资源条件等千差万别，撤县设区的需求和标准也不尽相同，在撤县设区的制度设计中应坚持因地制宜，避免“一刀切”，在保证制度原则性、权威性、统一性的要求下，根据各地区差异情况作出适当调整，确保撤县设区制度原则性与灵活性的辩证统一。最后，撤县设区应注重历史文化的传承。区域文化是行政区划的组成要素之一，所以行政区划具有较强的历史与文化承袭性。行政区划是历史演进的产物，任何行政区划的设置、变更等均是特定时期、特定地区的历史文化作用的结果。因此，撤县设区实践中应该充分尊重地区的社会历史和区域文化背景，对各类区划变更事项可能对区域文化传承造成的影响展开充分论证。

六、总结与讨论

随着改革步入深水区，政治体制改革将成为下一阶段推进国家治理现代化的关键，行政区划作为行政体制的空间载体，是政治体制改革的基础与先兆（匡贞胜、虞阳，2020）。对行政区划变更的理解需要从具体类型中加以审视，既有研究大多是对行政区划变更整体性的研究，对具体形式关注较少。本研究尝试连通具体区划变更类型与新的国家发展战略。撤县设区作为新时期落实新型城镇化与区域协调发展的重要区划变更形式，是一个比较适宜的研究切入点。透过撤县设区，既能观察到新时期行政区划调整的趋势与动力，也能把握行政区划调整的优化方向。

本研究通过详细的数据分析发现，撤县设区呈现如下发展态势：总体来看，撤县设区将步入整体收缩阶段。撤县设区的实践发展始终与不同时期不同地区的经济发展程度与城市化发展水平相契合，经济性因素仍是撤县设区的主要因素但非决定因素。撤县设区的连片趋势更加明显，区域集聚性持续增强，并形成由中心城市向次中心城市，由沿海向内陆，由华东向西北、西南延伸的发展走向。

立足新发展阶段，国内国际双循环新发展格局的构建与城市治理现代化的要求为撤县设区提供了新的动力源：其一，新发展格局要求我国调整原有的参与全球价值链形成的发展模式，转向以中心城市和城市群为依托的国内大循环，实现市场要素的自由流动和资源的高效配置，统筹区域一体化发展，撤县设区成为实现这一目标的重要手段。其二，人口城市化的快速推进要求加强和创新城市治理，既要实现城市行政区划管理幅度和管理层级的自我调整，优化市、区、县的关系，也要提升城市的综合承载能力，提高城市治理能力和水平，这在一定程度上刺激了撤县设区的实施。

从法学视角分析，行政区划变更实质是关乎国家权力配置与互动的宪法制度，未来撤县设区应回归法治之路。具体来说，在加强党中央对撤县设区的集中统一领导以及省级党委对撤县设区实施工作主导的基础上，强化国家权力机关在撤县设区实践中的监督效能，并通过引入公众参与机制和加强全过程信息公开，推进撤县设区的程序机制建设。最后，要遵循撤县设区的自身发展规律，坚持“水到渠成、因地制宜、历史传承”相结合的原则。

县一直是国家结构的基本单元，是中国历史最悠久、最稳定的行政建制单位，撤县设区也成为影响县域治理与发展的重要制度安排。那么，撤县设区是否会导致县制的消失？撤县设区是城市化加快与经济社会发展到一定阶段的产物，在一些城市规模大、人口密度强、经济总量高的国家中心城市出现“无县”状态，实则是城市化发展规律下的必然结果。撤县设区是提升城市发展质量的手段而不是目的，在我国这样一个幅员辽阔，地区发展不平衡的国家，并非所有城市都适宜撤县设区，对于县域与中心城区相距遥远，区域经济联系度不高，城市区域辐射力不足，主导产业依旧是农业的地区仍需要县制的存在。因此，“无县化”不是“绝对化”，稳固存在两千多年的县制不仅不会因为撤县设区而消失，反而更应将县域作为城乡融合的重要切入点，发展壮大县域经济。与此同时，尽管宪法明确了撤县设区的实践界限与职权主体，行政法规与部门规章也对此予以细化，但行政区划的立法缺位仍成为优化行政区划设置的桎梏，未来还应制定行政区划法，明确区划设置，变更的主体、标准、程序等，确保行政区划变更遵循基本的法治精神，构建我国行政区划法治保障体系，使行政区划由探索走向成熟，由政策走向法治。

*本文受到四川省哲学社会科学重点研究基地社会治理创新研究中心重点项目“‘十四五’背景下撤县设区的实证调查与法治保障研究”（项目编号：SHZLZD2201）的资助。

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【注释】

①《周礼·天官冢宰第一》。

②本文讨论的撤县设区包含将县级市改为区的情形。

③除特别说明外，本文1949年—1997年的数据源于《中华人民共和国行政区划（1949—1997）》（北京：中国社会出版社1998年版）；1998年—2020年的数据源于历年《中华人民共和国行政区划简册》，分别由中国地图出版社（1998年—2007年，2012年—2020年）、中国社会出版社（2008年—2011年）出版；2021年的数据根据区划地名网（http://www.xzqh.org）的数据整理获得。

④《国务院关于设置市、镇建制的决定》，载《中华人民共和国国务院公报》1995年第17号，第847—848页。

⑤这一时期市辖区的设立除了需要满足“人口条件”外，“城市需要”也尤为重要，即使人口达到了二十万以上的标准，但若市政府完全有能力做好地区的城市管理和服务工作，也无须设立市辖区，例如泸州市直到1983年才有市辖区的设置。

⑥目前县级市和地级市均有相应的设立标准，但市辖区的设立标准仍不明确。《行政区划管理条例》第十一条规定：市、市辖区的设立标准，由国务院民政部门会同国务院其他有关部门拟订，报国务院批准。

⑦经笔者访谈获悉，某省在撤县设区启动前，省民政部门需要依次向分管民政工作的副省长、省长、省委书记汇报拟撤县设区的情况，经审批同意后再由地方按照法定程序启动变更程序，其中撤县设区方案需经过省政府常务会议研究同意后报省委常委会研究决定，保证整个区划变更程序的科学、统一、协调。