一、难以走向共和

看到本次会议的主题，勾起我一直以来对中国近代史的兴趣，虽然没有作过这方面专门的研究，还是愿意试探着边学习边写下一点心得体会。重新审看我们多灾多难的历史，最深切的一个感觉就是，历史怎会如此相似？

何清涟认为戊戌变法前困扰中国的有五大社会问题，即教育、农业、吏治腐败、社会贫富两级分化和民族等问题，她认为一百年过去，中国社会实际上还在原地踏步。袁伟时先生认为是三个错误打倒大清，这三个错误是一是政治制度改革当断不断、无力制止贪污和重蹈国有经济的死胡同。

我的看法是，何先生和袁先生的观点都有道理，但中国问题真正的原因在于某种制度性和文化性因素必然的结果。这里所说的“根本问题”指的就是中国的共和之路被阻塞，不能接受西方的共和精神和议会民主制度的影响。本来在民初的时候已经走上了共和之路并且已经取得了初步的成就，却又退了回去，重回专制，用战争这个成本最大的手段来解决面临的问题。从袁世凯复辟帝制算起，这个错误持续了近百年，至今仍未回到共和的路上去。这不仅使中国人为此付出了惨重的代价，也是今天的中国人茫然不知所措、不知自己往那里走的根本原因。

清王朝在它的没落期，也就是1865年到辛亥革命爆发，这50年当中，它实际上一直在设法“自救”，为此发动了一系列改革运动。这场改革运动的第一的阶段是洋务运动，其特点是政治上拒绝西方文化的影响，认为中国的文武制度样样都好，只是武器装备不如人。所以这是一次仅限于器物层面的经济改革，奉行的是“中体西用”的原则。北洋大臣、洋务运动领头人李鸿章推行了一系列“改革开放”政策：开国门引进外资，允许合资，允许民办企业存在，建立经济特区，开放通商口岸，等等。

大清的“改革开放”取得了“伟大的成就”。改革开放之前，上海没有电灯，没有电报，没有电话，没有火车，没有汽车。仅短短几十年时间，上海滩成了世界四大明珠之一，成了帝国主义冒险家的乐园，三大条马路上的一栋栋花园洋房，浦江岸边的一栋栋的高楼大厦。开平矿务局，已开始用机器采煤，兰州开办了织呢局，天津成立了电报总局，沿海、沿江各省都架设了电线，厦门、台湾之间竟铺设了海底电缆，上海、广州的市民用上了自来水。可是这些成就能挽救清王朝灭亡的命运吗？1905年孙中山曾说：单单是引进铁路、火车、电话、电报这样一些西方的物质文明，不进行政治改革，只能为国内的官吏腐败打开更加方便的门路。

持续了30年的洋务运动最终以失败而告终。1894年的“甲午战争”使当时世界上装备最先进的海军之一的北洋水师全军覆没，1895年马关条约的签订，1897年被德、俄俩国分别强占胶州湾及大连湾，一系列事件的发生，宣告了这场意在“师夷长技以制夷”、“图强御侮和长治久安”的改良运动的彻底破产。血的教训使中国人终于开始明白，问题不是出在器物层面，而是这个国家的政治制度有问题。一批中国人开始探求新的出路，于是就有了戊戌变法。回顾这段历史的意义在于，它告诉当时的和现在中国人，避开政治领域的变革，企图用经济增长代替政治改革的“改革开放”，此路早就不通。

李鸿章的悲剧在于，他只能为清王朝的改革开放充当一个裱糊匠，当小风小雨吹来的时候，他就给它糊一糊、抹一抹、涂一涂，让它表面上看的光鲜一点。 但是当真来了一场大风大雨的时候，这个老屋子就顶不住了。 所以如果说清王朝的改革开放并没有成功的话， 那不能怪李鸿章；而是怪这个王朝的制度王朝的政治，不允许李鸿章真正地执行他的改革开放的雄才大略。诚如他自己所说的，“我其实能做什么呢？我什么也做不成。”其实他对于满清王朝必然失败的命运心里面是非常清楚的。

“戊戌变法”标志着中国的改革已从经济层面上升到政治层面。1895年，康有为于京师率千名举人第二次上皇帝书，要求政治变法。1898年，光绪皇帝将康、梁、谭等力倡政治变法的人物，从大清朝的体制外召进体制内，发布钦定国是诏，颁布十条新政，推行政治变法。变法进行了100天，结果是力倡力行变法的六君子则亡命菜市口，22名变法维新人士遭通缉，被迫流亡海外，“百日维新”被腰斩在西太后的皇权之下。

相对于前三十年只改经济、不改政治的改革开放，戊戌变法无疑具有相当的进步性。尤其是它允许民间办报办刊以倡扬西方精神文明，以及对三权分立制度的向往，即使百年以后，也是中国人做不到的。如今我们拟出的政改方案，恐怕连戊戌变法的水平都没有达到。

百日维新失败后，以大阿哥溥隽为首的清王朝顽固派得势，专制王权的全面强化，经济上则使得持续了三十年的改革开放成果亦难以保持。丧权辱国的辛丑条约，更使清王朝在经济上走到了崩溃的边缘。曾打算利用义和团“扶清灭洋”的西太后，更招致了八国联军侵占北京，慈禧本人苍黄中逃往西安。清王朝的命运似乎在菜市口的刀光剑影之间，就已经走上了王朝命运的飘摇期。

1900年，孙中山发动的惠州起义仍旧失败了，但是，这时候的国人不再骂他为乱臣贼子，不再指责民主革命派为大逆不道。可见，正是戊戌变法的失败和西太后的倒行逆施，造就了民心的转向，即由期待改良向渴望革命的迅速转变。正所谓此一时也，彼一时也。

戊戌之後两年，清王朝的飘摇命运，迫使西太后不仅重倡改革开放，而且要推行曾被她腰斩的部分戊戌新政，以挽救她的大清朝。1901年1月29日，西太后在西安发表了她的“西巡谈话”，即“变法上谕”，称：“世有万古不变之常经，无一成不变之成法……盖不易者三纲五常，昭然如日月之照世。而可变者令甲令乙，不仿如琴瑟之改弦……”。这就是说，除了三网五常不能易，满清君主的统治就不能变，别的都可以改革，这就做了一次比较大的让步，因为原来一直坚持的祖宗之法不能变此时也放弃了。于是，政治上，西太后黜退顽固派，重新起用洋务派；经济上，振兴商务，奖励实业，大量引进外资，解救财政危机。这可以被视为清王朝的二度改革开放。

1905年，慈禧派出五大臣赴欧美考察，以寻找中国落后的原因和救国的办法。这五人归国后向她汇报：必须立宪，只有立宪，才能“皇权永固、外患渐轻，内战可弥”。这对慈禧的影响很大。1906年，尊崇国礼、巩固君权”的本意之下，宣布“预备仿行宪政”，并将立

宪日期确定于九年之后。慈禧太后推行新政，要君主立宪，预备立宪。她知道不宣布立宪是不行的，真搞立宪也是不行的。宣布立宪早晚死，真搞立宪马上死。早晚死总比马上死好些，于是宣布了十二年立宪。但历史留给她的时间显然已经不够了。

1908年，西太后和光绪皇帝先後崩殂，其时革命风潮大涨，其势已不可遏，摄政王载沣不得不诏令办理立宪事宜，成立各省咨议局，将九年立宪改为六年。

“资政院”是中国议会的雏形，是清政府自己建立起来的，但权力一旦被制约，也给不可一世的皇权专制政府造成了不小的麻烦。1911年预算案，这是我国破天荒第一次实行预算管理，资政院的议员们据理力争，竟迫使政府屈服，经过多次详细审核，将原预算额37635万两核减掉7790万两，使岁入总额略有盈余。议员的实际行动表明了资政院是具有独立品格的机构。谁说中国人素质低、不能搞宪政民主，100年前的生活在大清帝国的中国人就会，怎么现在反倒不会了？

当然，清政府从本质上是不可能接受立宪、接受共和的。以慈禧为首的顽固派和满族贵族，决意维护大清朝的君主专制统治，绝不甘心让出丝毫的权力。西太后只要活一天，什么三权分立；什么立宪，完全没有可能。所以，清王朝的政治改革是假改革，预备立宪是假立宪，经济改革的发展带来的是贪污腐败盛行。当明白这一点时，一批立宪革命派便诞生了。如徐锡麟，初时他是一个保皇改良家，后来变成了民主革命家。暗杀恩铭以后，在被受审的大堂上，他说：凡是假立宪，必来真革命。为什么？那就是因为他终于明白了，立宪是个幌子，是维护政权专制统治的一个幌子。既然不愿意再受欺骗，只有起来革命。当时法国的报纸有一篇报道，评论清王朝的立宪，有两句话非常精彩：“清政府之立宪实乃清太后之愚民之术也，不过是愚弄人民而已，你用立宪来愚弄人民，人民一旦不被愚弄的时候，知道你是假的，当然就要推翻你。”

于是想起了黄花岗七十二烈士，明知道自己这一百多人是乌合之众不堪一击，攻击衙门不过是用鸡蛋撞石头，此去必死无疑，但他们还是义无反顾地去了。他们的英勇牺牲，真的非常值得，因为它带来了真正的历史进步。

清王朝的“改革开放”具有专制改良的性质，它没有走通，失败了，折腾够了，也就给孙中山所领导的推翻清王朝的革命带来了历史的正确性和政治的科学性。辛亥革命是什么性质的革命？共和革命也。孙中山10次起义，开始为天下所弃，后来为天下所拥，人民越来越觉得只有用共和革命的方法推翻满清王朝，才能够真正的走向共和立宪的道路上去。不是孙中山要革命，不是历史没有给清王朝以机会, 是清王朝自己没有抓住时机进行真正的政治改革,是它自己断绝了中国在清王朝后期用和平变革方式实现君主立宪制的可能性，当清政府连“体制内”的改革者都不能容忍，把他们推向“体制外”时，一场社会革命便难以避免了。

辛亥革命后，共和终于上路了，它马上给我们这个古老的民族带来了新的生命活力。人民在这个新国家里开始享受从思想到政治，到经济到文化各方面的前所未有的自由。在思想上，任何主义，任何思潮都能在中国被宣传，包括西方的马克思主义。中国从来没有过的三权分立，从来没有过的政党政治，从来没有过的法制，在这个时候有了。在经济上，1911－1919年，中国民族工业的发展超过辛亥革命前40倍。1914年4月15日，在上海成立了全国性的中华工商业联合会。这就是历史的进步，中国社会本质性的发展变化。它是用鲜血换来的，中国的事情总是如此，要办成什么事情，得用命去换。

中华民国北京政府时期，亦称北洋军阀统治时期，在人们长期的印象中，这一时期是20世纪中国历史上最黑暗的一页。然而，还有另外一个事实，那就是，中国近代许多具有进步意义的历史事件特别是思想解放运动也都发生在这一时期――新文化运动、五四运动、马克思主义的传播等等，中国共产党也创立于这个时期。显然，这又不是一个全面禁锢的时代，反而是一个中国这个千年不变的社会发生显著变化的时代。这是为什么呢？

在这个时期，三权分立制度建立起来了。《临时约法》、《天坛宪法》都对总统的权力都作了限制，这种限制并不是我们通常理解是“假”的、“空的”。例如在对德国宣战问题上，段祺瑞提出参战案，国会拒绝合作，段祺瑞不断对国会施加压力，结果国会作出决定，改组内阁，暂缓讨论参战问题。总统黎元洪在国会的强烈要求下解除了段祺瑞的职务，从而引起政府危机，段祺瑞的参战计划受挫。显然，那时的国会并不是什么“橡皮图章”、“表决机器”，而是真正起到了一些监督政府、制约权力的作用。议会对政府的制约已经出现了，尽管可以说还很稚嫩，不成熟，但却没有理由否认它的存在。

在这个时期，司法独立体制建立起来了。《中华民国临时约法》、《中华民国约法》和《天坛宪法》都明文规定了独立、公开审判的司法原则。如法院审判须公开；法官独立审判，无论何人，不得干涉；法官在任中不得减俸或转职，非以法律宣告，不得解职，等等。其中对法官权益的保护，确保了司法的公正和独立。1920年，北京政府又以法令的形式对法官的自身公正作了一条补充规定，即法官不得列名党籍，有党派背景的就别当法官。这一点最具现代法治精神，使司法审判不会因一党私利而有失公正。多么宝贵的法律财富，在那个时代已由中国人自己创设出来！

在这个时期，人民的权利和自由得到了相当的尊重和保障。《中华民国临时约法》、《中华民国约法》等都赋予人民空前的权利和自由。就是一直被我们认为是体现袁世凯独裁集权的“新约法”也有保障人权和自由的规定，如规定“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等”；第五到第十条规定的人民的权利和自由，包括身体、家宅、财产、著作、集会、结社和信教等。这就使人民在法定的范围内获得了空前的权利和自由。该时期的宪法已从立法角度确定个人权利并提供保障，并包含平等原则和保障权利观等内容。法律上对人民权利的保护并没有在实践中全部落实，但是，即使是这种法律上的尊重，在以往的历史时期也是从来没有过的。

旧中国，历来由少数上层统治者说了算，包括百姓草民的小命，民众议政根本是不可能的事。但在北京政府时期，这种状况发生了一定的变化。《东方杂志》、《民国时报》、《新青年》、《每周评论》等报刊先后创刊，人们利用大众媒体对政府进行合法监督。1913年4月27日，因北京政府涉嫌“宋案”，上海地方法院的法官通知国务总理赵秉钧到庭受审：““宋案铁证涉及二公，望总统携总理即日辞职，受法庭之审判。”这消息就刊登在媒体上，在可以想象给当时的社会带来多么大的震动。巴黎和会期间，《民国时报》在《本社专电》、《特约》等专栏上披露和会的发展情况，在巴黎的梁启超也利用《晨报》为舆论工具，不断报道和会的最新动态，利用舆论来影响中国政府在巴黎和会的外交。中国政府最终拒绝在和约上签字，与受到社会舆论的压力有很大的关系。当时如果民间不得办报、言论相对宽松自由，这一切怎么可能发生？日后的新文化运动怎么可能发生？

两千年了，民众的头脑中不曾有过任何民主、共和的观念，有的只是作为奴才老实巴交地作顺民，只是对青天大老爷“为民做主”的无望企盼，有的只是取消自我意志的“保持高度一致”，即使“高度一致”了在为所欲为的皇权面前也未必保得住自己的饭碗甚至脑袋，我们在读历史的时候没感觉到中国人的头脑变得越来越迟钝，越来越愚昧吗？大概，孙中山先生对此有比我们更深切的体会，所以他这门“大炮”始终不遗余力地向封建专制制度轰击，不遗余力地向愚昧得几乎“犯儍”的中国民众宣扬民主、共和的观念。他没继续当总统，但他赢得了民众，赢得了历史。

回顾整个20世纪的历史，不难发现，北洋政府时期在民主共和政治方面的确是一个亮点，是中国人的一次重要的民主政治试验。中国近代史教科书上就说当时在北京国民政府民政部注册的政党就有八十六个。三权分立基本得到了维持，整个国家出现一片政治民主空气浓厚，人人都能关心时政，人人都能向国家提意见，法制等各个方面的发展处在一个相对自由的状态中。有人统计过，辛亥革命之后到袁世凯复辟之前，民间所办的报纸就有五百多份。袁世凯称帝，正是五百多家报纸在同一天“开天窗”，把袁世凯赶下了台。须知，就在此前不过十几年的时候，中国人民还处于清朝的皇权专制统治之下。经济的发展极其迅速。

所谓“新中国”的起始时间，应该从辛亥革命后的北京政府时期算起，这才符合真实的历史。

为什么北洋政府时期，人民能够享有此前做梦想都不曾想到的权利和自由，原因在于共和体制的初步建立，形成了权力制衡的政体格局。政府的权力受到议会和司法机构的制约，便不能再为所欲为。我们看到，即使是由封建军阀那样的统治者当政，只要存在哪怕是很不完善的权力制约机制，滥用权力就已经十分不易，民众的声音就能顺当传播，社会就能充满活力。

中国人好像没那个耐心继续试验下去，也没有能力经受困难和挫折，在宪政民主刚刚取得一点成就、刚刚遇到一点难题的时候竟然就转过身去，采用了战争这种成本最大的手段来解决中国的社会问题，不论辛亥之后中国出现过怎样艰难反复的情况，它都使没有民主的中国开始走向了民主，不存在“共和”的中国开始走向了共和，可是，1949年以后走的路，恰恰是把三十八年前即一九一一年所创立的这个共和国家所给予人民的思想、 政治、 经济、 文化所有自由全部取消，复辟了辛亥之前的专制和反动，恰恰是对辛亥革命倡导的共和精神的一种反动。此后，一路走下来，我们离宪政的要求渐行渐远，直到今天仍回不去。这是近现代中国社会最不成功的选择，中国人民并为此付出了惨痛的代价。

革命初造成功，共和刚刚建立，共和国呱呱坠地，必将必然引来形形色色的专制势力的反抗。因为辛亥革命是专制向共和发展的一场革命，它建立了共和国，可是却又人主张回到专制制度之下。这个进和退的关系，其实就是共和革命和专制复辟的关系。正如历史学家辛灏年说的：任何一场民主革命爆发之后，必将引来形形色色专制势力的反扑，必将产生一场你死我活的政治较量。这个较量的过程，就是民族、国家走向共和的过程。袁世凯复辟帝制，张勋复辟，其后是长达十年北洋军阀假共和之名义，以行专制之实。孙中山先生将专制复辟的危险性和必须坚定的反对专制复辟的坚定性、持续性，当做一个非常重要的政治主题，告诉人们：只要一天封建主义还存在着，封建的思想还存在着，专制的思想文化还存在着，专制的形形色色势力还存在着，那么专制复辟就不仅是可能的，而且是必然的。

对于今天的中国来说，共和并不是一个完成时，也不是“现在完成进行时”，而是一个现在进行时。推翻帝制、建立共和，辛亥革命迈出了历史性的第一步，但近几十年来，共和的努力却一再受阻，“共和”一词在我们的社会中竟沦为“敏感”词汇而使人们闭嘴。现在则是我们这一代迈出第二步――建设共和、实现共和的时候了。显然，重走共和之路，是中国政治现代化的题中应有之义，是中华民族彻底摆脱治乱循环的唯一的坦途。

共和应当成为中国人的一场伟大的思想运动，学者当前的任务，应该是大力鼓吹共和，进行共和启蒙，包括对官员的启蒙，这也许更重要。它的目标，就是激发在政治上趋于沉寂的国人对共和理想的热情关切，普遍接受自由、平等、博爱、民主、共和、宪政等人类政治文明普世价值的核心概念。

说句玩笑话，中国人现在不应该为穿不穿“汉服”而争论不休，况且就是穿上那东西也不大像样，如今的中国人，应该时兴穿中山装――因为它代表着共和。

不走向共和，我们还能走向那里？

二、以“共和”的眼光看预算

之一：把“国家”预算改造成“公共预算”

什么是“共和”？从字面上理解，“共”，天下者，大家人民的天下，国家者，人民的国家，不为某个个人、党派所独有；“和”，既然天下是天下人的天下，那么管理天下的工作，治理国家的事情，那就由大家共同来来承担。可见，在汉语语境里，共和就是“和平共治”的意思。共和的英文单词为Republic，来源于拉丁语的respublica（公共事务）。意思应该是，政治权力这种公有物，理应由人民共同享用，国家的公共事务应由人民共同治理。共和国作为法治、民主、自由的国家，最有利于实现人的幸福，因为在这样的社会里，是由公民自己而非由别人决定着自己的命运。

在人类文明史上，共和在相当长的一个历史时段内高于、先于民主，比民主更受人们的重视和欢迎。如麦迪逊始终称美国是“代议制共和国”，从不说自己是“民主政体”。在他们看来，民主特别是直接民主是多数人的私权，因而可能导致暴政。在中国近代社会的转型过程中，以孙中山为代表的进步人士，关注的也是自己的国家如何“走向共和”的问题。

国内外有许多学者对共和问题作过精辟的阐述。通过学习，我对共和的理解可以归纳为如下四条：

1．公共权力的分享。共和制下，政治权力对全社会平等开放，由所有社会成员共同分享，体现着公民的权利与自由。国家治理是所有公民的共同事业，而非一人、一党、一派之事。人民对与自身利益攸关的公共事务领域有决定性的发言权，体现着公民的权利与自由。共和制下，不得有世袭的、独占的、不可让渡的权力，不得排斥所持意见与统治者不同的少数一方。

2．公共权力的限制和制衡。共和制对政府和人民的权力都加以严格的限制，它的特点是给所有的人及其自由与提供同等的保护，人的自然权利不受非法政治权力的侵犯，任何人不得挟民意以自重。共和的国家不仅要保护公民的权利，防止统治者的压迫，而且要防止一部分社会成员对另一部分社会成员的欺压，法律面前人人平等。共和制下，法律对政府权力的限制格外严格，以保证其正当、合法地使用。

3．社会的和平、和睦、和谐共处。共和政体与暴政格格不入，排除君主专制和独裁，倡导思想自由、信仰自由、言论自由、结社自由，认为公共事务的参与和纠纷的处理只能也必须采取和平的而非暴力的方式。

4．政府的服务性、公平性与中立性。共和制作为由国民参与并经其同意的政体，要求权利与权威的结合，并保障公民的合法的自由，并致力于实现个人利益与公共利益的统一，而不提倡为后者牺牲前者的利益。在共和的国家，人民的福祉至高无上，任何政府都不能一切将其自身的意愿和利益强加在人民的头上，而是要尊重个人的自由与独立，为其生存、发展提供最有益的环境。共和制追求社会的公平、公正、正义，目的在于使社会各方的利益都得到体现和保障。

共和加上多数票决制的民主和以限制政治权利为基本特征的宪政，共同构成了现代民主政体。共和、宪政与民主之间存在着差异。民主涉及的是权力的归属，宪政涉及的是对权力的限制，而共和则解决了权力的分享问题，三者缺一不可。

与其他的“主义”相比，共和同中华文明的异质性要小得多。孔老夫子早在两千多年以前就提出了“和谐”的观念，这种文化特质决定了中国人对于共和的理解或接受要比自由、民主、宪政等理念要容易一些。但当今的热门话题“和谐”，毕竟不是、至少不完全是儒家思想中的中庸之和，因为那是跪倒在权势面前的祈求之和，在21世纪的今天已无多少实际意义。我们所说的“和谐”，是具有普适价值的全新的文化观念，它的基本含义应该就是共和。这是“和谐”这个口号在我们这个社会里应具有的实质性内容。

把共和的理念引入预算领域，其意义在于，以民主和宪政的方式，对政府财政权力进行限制和约束，以保护公民的财产权及依附于此的基本人权，并促进政府职能的转型和公共财政体制的建立。把共和精神统领预算贯彻在政府预算的始终，这样的预算才能称之为公共预算。

预算常被人们称为“国家的钱袋子”，公共预算的产生，是议会与国王长期斗争的结果。在人类历史上的大多数时间里，国王、皇帝是依靠暴力来征税的，但英国开了一个先例，1215年“大宪章”以后贵族阶级从国王手里最先抢过来的是治税权，自此，英国国王为了获得税款，就不得不召集议会，首先征得议会的批准。国王当然很不情愿，想方设法要把“钱袋子”抢回来，于是国王和议会之间就常因征税问题展开斗争，这一争，就争了400多年！英国的光荣革命及法国大革命，最终使议会获得了税收的立法权。许多人为此而被捕入狱，甚至掉了脑袋，包括国王自己。查理一世、路易十六都是因为征税而引发的事件不可收拾而被砍头的。但最后，《大宪章》顽强地的流传了下来，稳固了下来。可见，税收问题对一个国家有多么重要。

其后，议会又进一步控制了政府的支出，使行政机关在安排财政支出前，必须得到议会的赞同。大致从13世纪末开始，英国已经出现了下院，并在此基础上形成了近代意义上的议会。这就是英国民主共和政治的开端。因此，民意机构从一开始就是管钱的，英国早期的议会称为“预算议会”或“税收议会”，而近代财政制度的基本规则也由此确立:没有民意代表的同意，政府不能随便征收一分钱。这就是共和。

这其中的道理是，国王可以拥有刀剑，但议会却掌握着钱袋子。把刀剑和钱袋交到不同的人手里，总比让一个人同时掌握两者要可靠得多。这样一来，执有刀剑的人就明白自己是别人养活着的，就得约束自己，就得尊重给他提供费用的人，他就有可能让自己的刀剑服务于纳税人，而不是对着纳税人挥舞。

就这样，一个“绝对我说了算”的专制王权被一步步地削弱，没有人能够挽救它，绝对的权力从此有了它的对立面。反对派的产生，在人类文明史上是一个伟大的转折点，它象征着绝对专权的动摇，而王权与反对派就权利和义务达成的协议，更是制度演变史上神奇而影响深远的一页，在它基础上形成的西方宪政民主制度如今已发展成为人类的主流文明，被越来越多的民族和国家所接受

这以后，议会又继续扩展其控制预算的权力到事后的审计监督。预算发展至此，不但对财务上有严密的控制权，并且更形成了为指导、监督、批判一切行政活动最有效的工具。从政治权利运作的角度来看，议会的主要职能是立法、监控财政（预算）和监督政府，重大事项必须通过议会审批，而议会政治地位和权力范围的不断的上升和扩张，则体现和反映了现代上预算制度的成熟与完善。

共和思想体现在预算上，首先，代议制机构是政府预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。经过议会的决议预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题，这是一国重要的宪法关系。议会的预算权力表现为，一是预算要由议会控制，二是议会的控制是基于共和精神的，目标在于分权制约。议会有权对具体的预算事项进行审查、批准，有权将有关财政活动的普遍规则制定为法律。议会批准后的预算就成为具有法律意义的强制性命令，是政府对于议会的承诺，必须严格履行。

其次，在预算的审批过程中，所有的国民均应享有平等的参与权。人民在民主原则下平等选举代议制机构，以行使制约和监督政府预算的权力；代议制机构在通过预算时，一人一票，以平等形式来行使立法权、财政审查批准权和财政监督权。

第三，预算收入和支出应当体现平等负担和平等给付原则。税收课征应当体现平等课税原则和量能课税原则，费用征收应当体现受益负担原则。预算支出方面，相同的情况应当相同处理，不能因为人为原因导致受体之间的差异过大。

第四，共和精神对现代政府的要求，一是向议会提供的预算报告必须数字准确、细致和完整，必须覆盖其全部的公共收支、反映它的全部财政活动，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动；二是提高财政透明度，建设“阳光政府”。政府的财政资源大部分来自于税收，人民当然有权知道自己缴纳的税款用在了何处，这就是民众对政府在履行职能的过程中产生的信息应该享有的知情权。政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开，及时、全面地向公众预算编制过程、政府的财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯。

在我国，始终没解决的一个问题是，人民代表大会究竟是一个什么性质的会议？究竟是代表谁的会议？事实是，他们可以代表官员，因为现职的和退休的官员所占比例在百分之五六十以上；他们可以代表各行各业的模范人物、知名人物、歌唱家、艺术家，体育健将，这些方面无疑它有充分的代表性，但有一个方面他们却没有代表的资格，这就是中国的亿万纳税人。他们并不是纳税人选出来的，也并没有真正代表纳税人的利益。他们是“人民代表”，却不能说是纳税人的代表。

我国的人民代表大会对于税收以及财政事项进行细致入微的审查是从来没有的。50多年来，政府提交给人大的财政报告之简略堪称世界之最。每年三月召开人大时，政府财政预算早已开始执行，这种先斩后奏的审批方式延续了半个世纪，实际上是对国家最高权力的藐视。一些庞大的公共工程、对外援助、预算外财政的具体筹集和支出状况，大多由主管部门甚至个别领导人拍板定案，无需人大审查。建立人代会而人大代表却不对纳税人的税款流向进行认真审查，这可以说从根本上违反了设置这一机构的初衷。至少在这方面，现在的全国人大实际上连清末资政院的水平都没达到。

所以，衡量中国政治体制是不是具有希望的一个非常重要的标准，就是看人民代表们是不是开始愿意代表纳税人的利益了，是不是变成“财政议会”或“预算议会了”，我们的国家，是不是成为真正的“租税国家”了。

要强化人民代表大会的地位和职能，人大对政府征税和用税的行为要拥有控制权，而不是一个简单的监督权。控制权概括地说包括决策权、约束权、监督权、检查权、问责权以及任免相关官员的权力。要大力加强对预算的控制监督，要把比较成熟的税收法规、条例等上升为法律，经人大审议批准形成正式税法实施；一切预算外、制度外的财政活动都必须纳入人大的控制范围。政府的财政税收活动要公开、透明，不能再搞“秘密财政”。总之，政府的一切税收、财政活动都应为社会提供公共服务、提高国民的福利水平为依归，在使用其权力时必须做到经济而有效，不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金，不能只是从政府的财政需要出发，单纯凭借政府的垄断地位和权力强制性地向社会提取。政府的权力，包括财政权力必须得到来自公民和法律的有效监督，否则，就将无可避免地导致公共财富非法流入私人腰包，最终将形成这样一种局面：政府征的税越多，财政支出的效益就越差，对社会财富的浪费也就越大。

马俊教授说过，现代公共预算体制的特点是议会对预算的外部政治控制，可我们改革开放近三十年，仍然没有建立起西方国家在19世纪就已经形成的现代公共预算体制，比清政府的动作还慢。由于人大不能从外部对政府预算进行监督，政府也没有改进资源配置效率的压力，中国的预算制度改革就这么被拖下来了。结果是显而易见的，中国预算出现了非常严重的财政机会主义行为，包括财政腐败、违规、低效率、浪费与缺乏透明度，大量预算外政府收支、制度外政府收支游离于政府预算之外。这就可以理解，为什么审计风暴年年“刮”，违法乱纪行为照旧的局面。由于缺乏外部的政治控制，财经纪律已经弱化到了极点。当前，预算领域充满了各种非正式制度而不是法治原则，各种财政机会主义行为不胜枚举。显然，如果不能在中国的预算领域重新确立有效的约束机制，那么，无论采取任何预算模式部不可能成功，不可能改进资源的配置效率、不可能有效地控制支出、不可能改进财政管理效率、不可能杜绝浪费与腐败，政府的预算活动就不可能真正地体现出它的公共责任。

从1993年开始，一些地方政府开始试验零基预算。1994年，中国颁布了第一部《预算法》，近年来又在搞“部门预算”、、“国库集中收付”、“政府采购”、“绩效预算”等，但是，这些措施都属于技术层面的试验，改革的重点主要是在政府内部加强行政控制而不是立法机构对政府预算的政治控制，从这个意义上说，我国的预算改革至今没有走在“正道”上。

目前《预算法》的修改已经列入全国人大常委会的正式工作日程，修改后的《预算法》需要在价值理念和法律精神上有所创新，并在此基础上，重新对预算进行制度设计，并通过完善预算的实体和程序规范，加强对预算的法律监督和责任控制。而它的进步、完善，基本途径就是引入共和的精神和机制。

构建公共财政体制是一项系统工程，涉及国家的经济、政治、军事、文化、社会等各个方面，所谓牵一发而动全身是也，但其中最关键最核心的问题是政府预算的外部法律控制。在这个问题上，我国与西方社会的制度应无本质的不同，即代议机构与政府的分立与制衡，预算的编制和审批、执行与监督职能分开完成。只有控制国家的钱袋子，才是防止政府滥用权力的根本方法。

在我们财政学界内部，一直有个上不了“台面的”的说法，预算问题离政治“太近”，不是多说不如少说，少说不如不说，于是，关于预算体制改革的研究也就一直处于停滞的状态。我感觉关于公共财政、现代税制、公共预算等领域的研究，似乎是财政学领域之外的法学界、政治学界的学者们更活跃，更有成果。这可能是长期以来“国家分配论”的影响仍在财政学、税收学界发生作用的结果。这不仅是我国财政学者的失职，也使我国预算改革得不到来自财政学界理论研究成果的支持。我国财政学界应对此承担责任，并改变现状。

之二：把“投入预算”改造成“规划预算”

从技术方面来研究公共预算问题不是我的长处，但上次在北京跟王雍君教授交谈的时候听他说过一个想法，很有启发。我国现行的预算是典型的投入预算，它的主要缺陷在于，只能告诉我们“花了多少钱”以及“钱花在何处”，然而，对于代议机构及纳税人而言，最重要的问题是“政府花钱产生的结果（绩效）如何”，而这正好是投入预算无法回答的问题。投入预算还具有鼓励公共部门扩张成本的作用，其所导致的“预算最大化行为”与“低成本政府”的改革取向背道而驰。它还导致公共管理的“内部化倾向”，体现为公共组织追求本单位的福利、办公条件和“内部管理便利”，而外部顾客（公共服务对象）的需求则被忽略。

目前人们大都热衷于研究或试验“绩效预算”，但问题是，在违规行为盛行的环境中，追求绩效目标是极为困难的，条件和时机远未成熟。所以，我国下一阶段预算变革应该是将投入预算改造为规划预算。只有在规划(program)概念深入人心并且和规划预算实践告一段落以后，转向正式绩效预算才是可行的。

规划预算是以规划作为申报预算、配置预算资源、审查批准预算、预算评估与审计、会计核算和绩效计量的基本单元。它可促使所有参与者将其注意力集中转向公共支出结果（result）方面的方法，这些参与者包括部门管理者、部长、立法机关代表与公众。在预算系统中，“规划”特指公共组织所从事的、旨在促进相同目标的若干活动(activity)的集合。需要注意的是：“规划”与我们平时经常使用的“项目”不是一个概念，“规划预算”与“项目预算”也不是一个概念。将投入预算改造为规划预算，并不意味着把投入预算改造为“项目预算”。

规划预算是按照特定规划（与活动）归集投入的预算资源，而不是按照组织机构来归集预算资源，因此，预算资源配置的本位完全改变了，这是规划预算不同于基于组织本位配置资源的传统投入预算的主要特征所在，也是其主要优势所在。

以“共和”的眼光来看，规划预算的优势表现在：第一，有助于细化预算审批，便于议会等核心部门更为精细地审查预算，剔除那些与政策重点不符的规划，由此可大大减少无效率的资源配置和浪费；第二，可更加精细地了解和监督预算资金的来龙去脉，以及各级政府各个部门在自己的职责内干了哪些事（活动）、花了多少钱、花的谁的钱；第三，有助于促进公共管理的“内部倾向”向“外部倾向”的转变，从而使更多的公众和顾客受益。规划预算不仅可以帮助我们了解“政府花了多少钱”、“花在哪些条目上”，还可以帮助我们了解“政府在某项特定规划（如退耕还林和非典防治）上花了多少钱”，以及“花这些钱产生的结果如何”；第五，可促进公共部门转变职能并改进工作方式，从关注“我们单位能拿到多少钱”转向关注“我们单位需要完成哪些规划和绩效指标”方面来，进而有助于改进公共组织的绩效。

与投入预算模式稍作比较就可看出优劣。投入预算下，资金分到了类、款下的项一级就成了一个“黑箱”，支出机构花钱究竟去做了什么事（活动），根本就无法显示出来，起不到实质性的监督约束作用，这与美国的模式形成鲜明对照：在美国，总统预算类和款两级只用一张纸，下来就是7000个规划，一下子就可看出这些钱花在哪里。这在传统的投入预算不可能做到的。

实行规划预算，首先需要在预算分类系统中，引入规划分类方法，简略地说就是按照各个特定的功能类别设计规划分类，并以规划分类取代目前的“项”级分类。对于跨部门的规划，比如“退耕还林”由几个部门共管，那么这些部门就应共同制定这项规划，在规划下按照各自职能安排“活动”层次上的分工，将这个规划下的各项活动的投入（支出或费用）汇总，即可得出该规划的预算额；如果某个部门在某个预算年度同时负责5项规划，该部门即需要编制5个规划预算，每个规划预算都应清楚列示各自的资金数额及其来源，所有这些资金加总起来，就是该部门的规划预算总额。各支出部门要在自己的职责范围内制定规划，提交一个支出审核委员会，最终提交给立法机关审查。将投入预算改造为规划预算，

总之，引入规划预算可以在保留传统投入预算内在优势的同时，克服其内在弱点，将预算资源的配置本位从传统的组织(organization)和条目(line-item)本位转向规划本位，从而加强预算系统的绩效导向，并为有效地开展支出绩效评估和最终转向绩效预算奠定基础。