竞争中立作为一项调整国内市场秩序的公共政策，旨在维护国有企业和非国有企业之间的公平竞争环境。随着中国经济在全球市场上影响力的提高，国有企业积极参与国际竞争，并在“一带一路”倡议中发挥重要作用，中国国有企业在海外市场面临的摩擦和冲突日益凸显。世界经济增速放缓，保护主义、单边主义加剧，中国全球发展战略遇到了前所未有的阻碍。如何应对国际环境变化的挑战，以竞争中立原则规范国有企业，创造公平竞争的市场环境，既是中国企业参与国际竞争的需要，也是深化国企改革、完善社会主义市场经济的需要。
一、竞争中立政策提出的背景和内涵
竞争中立政策提出的背景是20世纪70年代以来部分发达国家进行的国企改革，率先提出“竞争中立政策框架”的是澳大利亚。
（一）竞争中立内涵：两种比较
1993年，澳大利亚联邦政府发布《国家竞争政策》，正式提出竞争中立概念和框架。1996年，澳大利亚政府颁布《联邦竞争中立政策声明》，明确竞争中立的概念：“竞争中立是指政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享有的竞争优势。” 澳大利亚竞争中立概念始终强调“净竞争优势”，即指国有企业因其国家所有制所获得的竞争优势与竞争劣势之差。
经济合作与发展组织将竞争中立概念扩展到更广泛的领域，强调整个市场环境的中立性。经合组织的研究报告多次强调，竞争中立可以被理解为一种法律和管制环境，在这种环境下的各种企业，无论是公共的还是私有的，都面对相同的规则体系，政府不应当享受不公平的优势。
（二）竞争中立国际化出现加速趋势
由于国有企业的所有制属性，竞争中立蕴含的对政府行为的约束不断得到强化，并在欧美国家积极推动下向双边和多边国际规则过渡。在20世纪90年代末美国推行的自由贸易协定和双边投资协定中，已经将竞争中立规则纳入相关条款，其核心是约束缔约方国有企业的反竞争行为。2010年以后，在经济合作与发展组织、联合国贸发会议、欧盟及美国、澳大利亚等国际组织和国家的推动下，竞争中立规则开始通过双边或多边条约的形式成为国际贸易投资领域的新议题。
OECD在最近的十几年中，将竞争中立作为重点政策领域，在开展有关竞争中立一系列研究和调查的基础上发表了大量相关研究报告和政策指引。OECD提出的衡量竞争中立的八个标准，具有较大的政策影响力。竞争中立原则的“八大基石”涉及四个方面内容。第一，精简国有企业的公司形式和结构；第二，核定特定职能的成本，将公共服务义务列入预算；第三，在税收、政府采购和监管等方面平等对待国企和其他企业；第四，在国企股权融资和债务融资方面的竞争中立要求。除经合组织外，跨太平洋伙伴关系协定是迄今为止对国企规定最为详细的多边自由贸易协定，其精神实质与竞争中立原则一脉相承。
二、竞争中立政策在各国（地区）的应用及其面临的挑战
（一）竞争中立政策在各国（地区）的应用
竞争中立的适用范围在不同国家有所区别，有的国家建立了全面的竞争中立框架（如澳大利亚、西班牙等），包括适当的执行和实施机制。在这些国家中，竞争中立框架不仅应用于传统的国有企业，还应用于广义上的政府商业活动。有些国家（如丹麦、芬兰、瑞典和英国等）在公共部门参与竞争的领域制定了有针对性的政策，以寻求实现竞争中立的目标。竞争中立原则在不同国家的应用表明，竞争中立在实践中可以通过多种方式实现。
经济合作与发展组织对36个成员国进行的调查显示，公平竞争法是成员国规定国有企业及其他公共单位与私营单位竞争地位的主要法律框架。少数例外国家（如巴西、智利、墨西哥、匈牙利和俄罗斯等）乃通过宪法规定国有企业的竞争地位。在智利，公共机构进行商业活动必须由法律授权且与私营企业遵循同样的法律规则。丹麦和瑞典的竞争法中关于竞争中立的条款适用于一切产品和服务的商业活动。将竞争法平等适用于国有企业和私营企业的国家还包括西班牙、爱沙尼亚、芬兰、希腊、匈牙利、冰岛、韩国、土耳其、墨西哥、以色列、波兰、俄罗斯、斯洛文尼亚、瑞士等。
（二）竞争中立原则在实践中面临的挑战
竞争中立面临的核心挑战是，国家所有制与市场经济能不能兼容或在多大程度上兼容的问题。不同国家通过不同方式来解决竞争中立问题，比如竞争、税务、监管和公共采购等政策组合。有些国家尚无法建立完善的竞争中立框架，选择性地做出承诺。在有些领域如投诉处理和实施机制，仍存在不同的理解和争议。
从近十年来OECD国家有关竞争中立政策的实践看，所遇到的阻碍和挑战主要来自三个方面。一是如何将国家（政府）的所有权职能和市场监管职能有效分离，并使政府在行使其监管权力时不对市场竞争规则造成损害。二是国家如何做一个合格的所有者行使权力。三是如何明确界定国有企业所承担的公共服务职责和其他特殊职责，评价其成本以透明的方式运行，这是确保国有企业与私营企业公平竞争的关键所在。
三、竞争中立原则对深化中国国资国企改革的启示
（一）贯彻竞争中立原则的三方面内容
1、国家行使所有权的要求
任何一个国家管理和运营国有企业，都面临着国家所有权行使的挑战，即如何在积极地行使国家所有权职能的同时，避免对公司管理进行不适当的干预。国家所有者有效行使所有权是改善国有企业经营效率的第一步。各国的实践表明，将国家所有权与政府的监管职能分开并不是一件简单容易的事。为此，经合组织的建议是，国家应通过一个集中化的所有权实体来行使所有权职能，并且，通过制定国家所有权政策约束政府对国有企业的监管行为。
2、国有企业在公司化基础上提高公司治理的要求
各国政府要实现竞争中立会面临的一个重要问题是，政府企业的公司化以及将商业化和非商业化国有企业分别对待。在过去数十年的发展过程中，大多数经合组织国家在选择政府企业运作模式方面，经历了由政府部门到法定公司、股份公司以及上市公司的发展过程。这一转变有助于强化国有企业问责机制，抵制可能阻碍竞争中立的政府干预。
3、公开透明要求
公开透明有助于对国有企业管理和运营的监督和约束，也是营造公平竞争环境的基础。政府通过每年公布国家所有权政策，对所有权管理机构设定的监管目标及手段，国有企业有哪些受托责任，是否实现既定经营目标等都有清晰的了解。大型国有企业或上市国有企业应按照国际标准披露财务和非财务信息，尤其对国有企业收到政府的财务支持和担保应有详细说明。
（二）竞争中立原则对中国国有企业改革的启示
第一，确保国家所有权到位但不越位，是解决国家所有制与市场竞争冲突的第一步。规范行使国家所有权，一方面应避免消极行使所有权，另一方面应避免过度进行国家干预。政府作为代理者行使国家所有权有两层要求。一方面，国家（政府）应作为一个知情的和积极的所有者行使所有者职能。第二层要求是确保国有企业公司治理的有效性。
第二，建立竞争中立框架，规范国企市场竞争行为，维护公平的市场竞争环境。无论从国内还是国外环境来看，用竞争中立原则规范国有企业经营活动的和必要性都在增加。建立竞争中立政策框架，规范国企市场竞争行为，应成为下一步深化国企改革的重点内容。在建立竞争中立政策框架方面，可以借鉴澳大利亚等发达国家的经验，从立法、司法、监管、执行等环节入手，以竞争中立八大标准为内容，优化公平竞争的市场环境，制定和实施适合中国国情的国有企业公平竞争规范。
第三，提高国有企业管理和运营的透明度，有助于实现市场公平竞争的目标。中国国企管理和运营的透明度整体状况还存在较大的改善空间。有关国有企业的信息还存在碎片化、统计口径不一致和经营信息不透明等缺陷。改善国有企业管理和运营信息披露的治理，提高透明度，既有利于监管部门和社会对国有企业的有效监督，也有助于提高国有企业管理和运营水平，可达到一箭双雕的效果。
结语
竞争中立的实质是对国有企业实行公司化、市场化治理，旨在维护国有企业和私营企业公平竞争的市场环境，提高社会经济效率。在当今的国内国际环境下，建立中国的竞争中立政策框架的必要性和迫切性大于以往任何时期，这既是促进国内多种所有制经济共同发展的需要，也是中国参与国际市场竞争的需要。在单边主义、保护主义盛行的当下，中国作为全球第一大贸易体的根本利益在于，推动全球经济朝着更加开放、平衡、包容、共赢的方向发展。为实现这一目标，中国国企就应该在竞争中立原则指导下，积极参与国际竞争与合作，引领新型全球化发展。
（作者：鲁桐，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员。摘自《国际经济评论》2019年第5期）
