江泽民同志在党的十五大报告中，从建设有中国特色社会主义的政治，继续推进政治体制改革的高度，第一次明确而完整地提出要依法治国，建设社会主义法治国家。这是对邓小平民主法制理论的继承、丰富和发展，是社会主义民主法制建设新的里程碑，是我们党领导方式、执政方式、治国方略的重大进步。
一、依法治国是邓小平民主法制理论的继承和发展
邓小平关于民主法制的理论在邓小平理论科学体系中占有重要的地位。它的精髓，就是依法治国。早在十一届三中全会前夕，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中总结“文化大革命”的沉痛教训，提出了加强法制的大政方针，指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（《邓小平文选》第2卷第146页）1980年，他强调：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。”（同上，第359页）1992年春，他在南方谈话中又进一步指出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”（《邓小平文选》第3卷第379页）邓小平关于民主法制问题的大量精辟论述，构成了闪耀着思想光辉的民主法制理论。这一伟大理论从1978年起就指引我们国家逐步走上依法治国，建设社会主义法治国家之路。以江泽民同志为核心的中央领导集体继承和坚持了邓小平民主法制理论，并根据我国社会主义民主法制建设伟大实践的新经验和时代的要求、人民的意愿，在十五大上又对这一理论作出了新的概括、新的发展。这些新的概括、新的发展主要表现在以下几个方面。
（一）确立依法治国为治国基本方略。江泽民同志在十五大报告中明确地指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。这就使依法治国第一次在党的历史上被确定为治理国家的基本方略。这是治国方略的历史性进步。
（二）确定依法治国的科学含义。江泽民同志指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这段论述高屋建领地揭示了作为治国方略的依法治国的内涵。第一，依法治国的主体，是广大人民群众。第二，依法治国的客体，是国家事务、经济文化事业、社会事务。第三，依法治国的对象，主要是国家机构和国家公职人员代表人民群众管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务的行为和活动，是以治理、管理为内容的各项工作。第四，依法治国的标准，是宪法和法律。第五，依法治国的宗旨，是保证国家各项工作都依法进行，实行社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变及其看法和注意力的改变而改变。第六，依法治国的方式，是人民在党的领导下，依法通过各种途径和形式治理国家。
（三）提出建设社会主义法治国家的命题。这一命题与依法治国的提法是一个整体。依法治国的核心在于确立法律为治国的最具权威的标准，崇尚法高于人、法大于权的根本原则；而建设社会主义法治国家则是实施依法治国方略必然导致的政治目标。
（四）确定建设社会主义法治国家的原则。江泽民同志在十五大报告中较为系统、全面地提出了建设社会主义法治国家应当遵循的原则，即人民民主原则，保护权利和保障人权原则，法律至上原则，依法行政原则，司法独立与公正原则，秩序原则，党的领导原则。
（五）把依法治国，建设社会主义法治国家作为社会主义初级阶段的基本纲领的重要组成部分，作为政治体制改革的重点内容。这就把依法治国，建设社会主义法治国家，提高到兴国安邦的战略高度。
二、依法治国是治国方略的历史性进步
“依法治国，建设社会主义法治国家”的提出，不仅仅是对邓小平民主法制理论的继承和发展，更重要的是，它体现和发扬了整个邓小平理论的精髓，这就是解放思想，实事求是，一切从实际出发，从我们正在做的事情出发，科学地把握历史规律和时代特征，不断探索治理社会主义国家的道路。所谓治国方略，是指治理国家根本性战略性的指导原则。人民掌握政权，建立社会主义国家之后，究竟依照什么来治理国家，实行何种治国方略，这是一个长期没有得到解决的历史课题。马克思、恩格斯使社会主义从空想成为科学，但是由于历史条件的限制，他们不可能回答共产党执政后怎样领导人民治理国家的问题。俄国在革命胜利后，随着政权的巩固和社会主义经济、文化建设的展开，列宁开始重视加强社会主义法制，指出：“我们的政权愈趋向稳固，民事流转愈发展，就愈需要提出加强革命法制这个坚定不移的口号”（《列宁全集》新版第42卷第353页）。不过，列宁没有明确提出和实行依法治国方略，未曾解决领袖个人权威与法律权威的关系问题。中国共产党人在将马克思主义同中国革命实践相结合的过程中，早在民主革命时期就开始了自己的思考和探索。1945年7月，毛泽东在与民主人士谈话时曾将“让人民来监督政府”，“人人起来负责”作为跳出人亡政息的“周期率”的根本办法。1954年关于宪法草案的报告指出，宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的；各级人民代表和国家机关及其工作人员在遵守宪法和保证宪法的实施方面负有特别的责任；而且，共产党员必须在遵守宪法和一切法律中起模范作用。党的八大政治报告宣布：“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”因为“革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展……完备的法制就是完全必要的了”。但是，从50年代后期起，由于“左”的思想泛滥，法制虚无主义猖撅，逐渐形成了个人独断专行的局面，最终导致十年“文化大革命”践踏民主，破坏法制的灾难性后果。
正是在总结国际共产主义运动和我国社会主义建设的经验教训的基础上，产生了以依法治国为核心的邓小平民主法制理论。这是在党的解放思想、实事求是的思想路线指引下，在近20年来改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践中，逐步形成和发展起来的。今天，以江泽民同志为核心的中央领导集体正式把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，这是党和人民长期艰难探索和科学总结经验教训的成果。这一方略回答了在社会主义社会如何处理社会矛盾，建立和维护社会秩序的问题；回答了人民如何掌握政权，当家作主，享有充分的权利和自由的问题；回答了领袖人物的个人权威与国家法律权威的关系问题；回答了党的领导与依法治国的关系问题。这无疑是对科学社会主义理论的一个重要贡献。
确立依法治国为治国方略，也是我们党对人类文明成果的科学汲取和发现。依法治国是人类在历史进程中经过共同努力所取得的文明成果。依法治国的思想源远流长，早在古代就已产生。如古希腊的亚里士多德就提出过依法治国的思想。“以法治国”一词在中国古籍中首先见于《管子》一书。这种思想代表了当时进步阶级和阶层改革补会的要求，也体现了当时人民要求社会安宁和进步的愿望。但在奴隶制国家和封建制国家并没有出现真正意义上的依法治国。依法治国的思想随着社会生产力的发展和社会形态的更替而不断发生着变化。随着资本主义商品经济和生产关系在封建社会末期的萌芽，出现了一批代表资产阶级利益的思想家，如18世纪的洛克、孟德斯鸡和潘恩等人。他们极力宣传依法治国思想，否定和鞭挞中世纪的专横和专制。这种思想在与封建地主阶级的长期斗争中最后取得了胜利，并且促成了资产阶级革命的成功和资本主义法治国家的逐步建立。但是，由于资本主义国家的经济和政治制度所决定，不可能实现真正的、能体现广大劳动人民意志的法治。当然，资本主义国家的法治与封建专制的人治相比，终究是一个历史进步。今天，我们汲取人类文明成果的精华，顺应人民和时代的要求所提出的依法治国，不是资产阶级的依法治国，而是人民的依法治国；不是建设资本主义法治国家，而是建设社会主义法治国家。社会主义的依法治国不仅仅是科学社会主义理论的一个大飞跃，也是整个人类社会文明和进步的一个大飞跃。与资本主义法治相比，社会主义法治有着明显的优越性。首先，两者反映的意志和利益不同。资本主义法治反映资产阶级的意志和利益，社会主义法治则反映全体人民的意志和利益。其次，经济基础不同。前者建立在私有制基础之上，后者则建立在以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基础之上。其三，政权性质不同。前者是资产阶级当权，后者则是人民当家作主。其四，追求的目标不同。前者追求少数富人的利益，后者则追求全体人民的共同利益。
把法治同社会主义结合起来是一个伟大的创举。我们党把依法治国，建设社会主义法治国家作为治国方略，彻底否定人治，是以江泽民同志为核心的中央领导集体的成熟、开明、智慧和驾驭局势能力的明确表现，是治国方略的历史性进步。
三、依法治国是实现杜会主义初级阶段基本纲领的重要保证
依法治国，建设社会主义法治国家，既是社会主义初级阶段基本纲领的重要内容，又是实现社会主义初级阶段基本纲领的重要保证。
（一）促进社会主义市场经济发展，保证建设有中国特色社会主义经济的基本政策和基本目标得以实现。社会主义市场经济是法治经济。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的巩固完善，以按劳分配为主体、多种分配方式并存的有效运作，市场对资源配置基础性作用的发挥，国家对市场的宏观调控，对外开放的坚持与完善，以及市场主体的活动，市场秩序的维护，都需要法律的规范和保障。在国际经济交往中，也需要按国与国之间约定的规则和国际惯例办事。因此，只有依法治国，建设社会主义法治国家，才能充分发挥社会主义市场经济的优势，最大限度地调动亿万人民创造财富的积极性，推动生产力不断发展，从而实现社会主义初级阶段的经济建设任务。
（二）促进社会主义民主政治建设，保证建设有中国特色社会主义政治的基本政策和基本目标得以实现。民主政治与法治是紧密相联，相互依存的。社会主义民主政治，是实现社会主义法治必不可少的前提和基础。而社会主义法治，则是社会主义民主政治发展必不可少的保障。发展社会主义民主，无论坚持和完善人民民主专政的国体，坚持和完善人民代表大会制度的政体，保障人民的主人翁地位，保证公民享有广泛的权利与自由，尊重和保障人权，都离不开完备的社会主义法治。因此，只有依法治国，建设社会主义法治国家，才能保证人民依照法定程序民主地遴选公仆，决定国家大事，监督国家机构，行使权利和自由，实现社会安定，政府廉洁高效，全国各族人民团结和睦，生动活泼的政治局面，达到社会主义初级阶段民主政治建设的要求。
（三）促进社会主义精神文明建设，保证建设有中国特色社会主义文化的基本政策和基本目标得以实现。一方面，依法治国，建设社会主义法治国家，本身就是社会文明进步的重要标志；另一方面，高尚思想道德的树立，先进科学技术的发展，全民教育的振兴，催人奋进的文学、艺术的繁荣，活跃的文化市场的治理，都要求我们实行社会主义法治，为它们制定行为规则，提供法律支持与保障。社会主义法治担负着保障人民群众享有广泛的文化权利和自由、深化现行文化管理体制改革的艰巨任务，必将在配合科教兴国战略，深化科学和教育体制改革，使我国新闻出版、广播影视及其相应的管理体制逐渐纳人法治轨道等方面，发挥重大的作用。
（四）依法治国有利于国家长治久安。社会安定，政治稳定，国家的长治久安，是人民的最高利益。没有稳定，就什么事情也干不成。没有长治久安，就可能使事业半途而废。我们有中国特色社会主义的伟大事业，不仅需要后继有人，而且需要后继有制。历史经验表明，法令行则国治国兴，法令弛则国乱国衰。保持稳定，维护国家长治久安，最根本、最靠得住的办法是实行法治。依法治国的首要任务就是要使国家达于治，而非陷于乱。这是因为：法律最具稳定性、连续性。它所设定的行为规则是一种衡则，不会因人的变化而变化；法律具有权威性，集中体现了人民的愿望，党的主张和国家意志，一切组织都必须无条件地自觉执行；法律最具科学性，反映客观规律，依据法律，国家的政治事务、经济事务和社会主义文化事务均可公平、高效地进行；法律规范明确、公开，具有普遍的约束力和广泛的可监督性；法律具有国家强制性，能够有效地维护国家政治生活、经济生活、社会生活的秩序。法律这些特征是其他规范和规则所不可替代的。因此，依法治国，是国家的稳定、长治久安的关键所在。只有建设社会主义法治国家，才能保证权力授予有制、行使有规、监督有效，国家重大事项依照法定程序决定，国家生活令行禁止，不安定因素及时化解，国际国内敌对势力的渗透、颠覆、分裂活动及时被挫败。厉行法治，着力制度建设，是从制度上确保邓小平开创的建设有中国特色社会主义伟大事业在21世纪代代相传、日益昌盛的历史性决策。
四、依法治国需要解决的理论和实践问题
依法治国，建设社会主义法治国家是一场深刻的变革，是一个渐进的历史过程。改革开放近20年来，我们制定了一系列适应形势发展的社会主义法律、法规，确立了依法行政制度，健全了现代的司法机关，开展了民主监督工作，广泛地宣传了法律知识，在社会主义民主法制建设方面取得了新的进展，为依法治国奠定了基础。但是，必须清醒地看到，在一部分地方、部门和单位，有法不依、执法不严、违法不究的情况仍然相当严重地存在，建设社会主义法治国家的现状与人民的期望和要求相距尚远。时代和人民要求，我们作出更大的努力，朝着依法治国，建设社会主义法治国家的目标开拓前进。要完成这一深刻的变革，亟需解决以下一些理论和实践问题。
（一）增强依法治国的思想观念。由于我们国家有很长的封建社会历史，过去又长期实行高度的计划经济体制，凡事按领导人意志办事的习惯和作风根深蒂固，以至一些领导干部和相当多的群众依法治国的思想观念淡薄。要增强依法治国的思想观念，必须明确：第一，法律具有极大权威，任何人都必须无条件遵从；第二，法大于权，任何权力都要依法行使并受法律的约束，任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法；第三，任何人在法律面前都是平等的：权利平等、义务平等、违法犯罪受追究平等。从普通公民到领导干部，无论现任职务多高，都没有凌驾于法律之上，超乎于法律之外的特权。
（二）巩固和扩大依法治国的民主基础。社会主义的依法治国是人民民主的依法治国。社会主义民主是社会主义法治的民主。实行依法治国必须以健全民主制度、扩大社会主义民主为基础。一要坚持和完善人民代表大会制度。二要切实保证人民通过法定的程序和途径行使民主选举、民主管理和民主监督的权利。领导和支持人民掌握管理国家的权力是我们党执政的实质所在。三要保护人民的权利，尊重和保障人权。所谓权利，实质上就是法律规定并保护的权益。保护人民权利，就是保护人民。四要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。五要扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活。人民民主在法治轨道上愈发展，人民的主人翁地位愈高，依法治国的根基便愈加深厚。
（三）完善依法治国的制度保障。实行依法治国必须把依法治理活动落到实处，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这就需要完善制度保障，深化立法、执法、司法、普法制度的改革。1.改革立法制度。要更加重视基本法律的健全，为法治国家的建设提供更坚实的基础。要完善立法体制，提高立法的民主性，不搞“本位主义”，避免部门利益与长官意志的干扰。要提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。2.改革行政执法制度。一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。3.改革司法制度。要在总结经验的基础上，适应我国现代化建设进程和市场经济体制的建立，借鉴国际通行做法，对我国的司法制度从机构设置、职权划分，到管理体制、财政体制、诉讼制度、监督制约机制，进行必要的完善和改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，防止司法腐败。加强司法队伍建设，建立冤案、错案责任追究制度。4.改革普法教育制度。要深入开展普法教育，增强全民的法律意识，着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力。认真抓好各种层次的依法治理活动，为依法治国奠定坚实的基础。把法制建设同精神文明建设紧密结合，同步推行。
（四）强化依法治国的监督机制。一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。不受制约和监督的权力必然导致腐败和罪恶。因此必须完善民主监督制度，一要深化改革，完善监督法制，建立健全权力依法行使的制约机制。二要坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。让人民监督政府机关，政府机关就不敢松懈。三要把党的监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用，使专门机关的监督与广大人民群众的监督紧密配合，形成严密、有效的监督网络。四要突出监督的重点。首先，加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一；其次，加强对党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通；其三，加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法。
（五）加强和改善党对依法治国的领导。依法治国，是我们党提出来的，是我们党领导人民治理国家的基本方略。共产党领导是依法治国，建设社会主义法治国家的根本保证。在坚持和加强党的领导的前提下，还要改善党的领导。江泽民同志在十五大报告中指出：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”这表明，依法治国不仅不影响党的领导，而且有利于加强和改善党的领导。依法治国可以通过法定程序把党的路线、方针、政策、主张变成国家意志，从法律制度上保证党的基本路线、基本方针的长期稳定和贯彻实施。依法治国可以依照法定程序把该由政府办的事交由政府办，把该由司法机关办的事交由司法机关办，把党的领导干部推荐到国家机关担任领导职务，从而加强党的政治、思想、组织领导，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，大大提高党的执政水平，改善党的执政方式和领导方式。同时，依法治国还要求党必须在宪法和法律范围内活动。江泽民同志指出：“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”党要领导人民遵守宪法和法律。党的各项活动都应该以宪法和法律为依据。只有这样，才能维护宪法和法律的权威，才能维护我们党的权威。
作者简介：王家福（1931.2-2019.7.13），四川南充人。中国社会科学院学部委员、法学研究所原所长、研究员、博士生导师，八届全国人大法律委员会委员、九届全国人大常务委员会委员，第三届、第四届中国法学会副会长、中国法学会学术委员会主任，首届“全国杰出资深法学家”，原中国民法经济法研究会会长、中国法学会民法学研究会名誉会长，党中央、国务院授予的“改革先锋”称号获得者。
文章来源：《求是》1997年第24期。
