内容提要：近年来，中国领事保护中的“供需矛盾”越来越突出，外交部和驻外使领馆处理的领事保护案件数量上升，但中国政府在领事保护方面资金投入和人员投入十分有限。目前，中国的地方政府和企业在中央、地方、驻外使领馆、企业和个人“五位一体”的领保联动机制中发挥了重要作用。要解决领事保护中的“供需矛盾”，需要增加外交投入，具体包括增加领事保护经费的额度、增设领事机构、增加外交部和驻外使领馆中专门从事领事保护工作的人员编制等。同时，还需要继续发挥现有联动机制的作用，并探索领事保护机制在平行方向上的发展，如建立更多的国际合作机制。另外，还需多管齐下，减少领事保护需求，如加大海外安全和国外相关法律法规的宣传力度，强化公民的海外安全意识和守法意识，减少因海外公民的违法违规行为引起的领事保护案件数量；加强国内与领事保护相关的法律法规建设，使公民对领事保护服务的期待合理化；鼓励企业和公民购买有关保险，利用商业渠道降低为海外风险付出的代价，等等。
关 键 词：中国政治与外交 领事保护需求 外交投入 领事保护机制
近年来，随着改革开放的深入和融入世界步伐的加快，中国领事保护中的“供需矛盾”越来越突出。海外中国公民的领事保护需求持续增加，而政府在领事保护方面的外交投入却十分有限，领事保护局面可以用“小马拉大车”来形容。①那么，当前中国领事保护需求和外交投入究竟如何？如何解决这一矛盾？本文拟就这些问题进行初步探讨。
一、海外中国公民的领事保护需求巨大
海外中国公民对领事保护的需求是巨大的，这主要表现在以下两方面。
(一)领事保护的服务对象群体庞大
领事保护的对象是在国外(不包括中国香港、澳门和台湾地区)的中国公民(含香港、澳门和台湾同胞)。②关于国外究竟有多少中国公民，目前没有官方统计数字。国外中国公民群体包括游客、工作人员、留学生和长期居住的侨民等几部分。
根据国家统计局资料，中国内地公民出境人次从1995年的452万增加到2014年的1.1亿，20年内增加了24倍。表1显示了近十年内中国内地公民出境人次增长情况，年均增幅约为15%。③需要注意的是，表1中显示的是出境人次而不是出国人次。以2014年数据为例，出境总人次超过1.1亿，除去赴港、澳、台旅游的6682万人次，中国内地公民出国旅游人次为4045万人次。④尽管没有关于各年份公民出国人次的统计数字，⑤但在出境人数迅猛增加的情况下，出国人数的增加也是自然的。2014年，中国内地公民出境旅游超过百万人次的目的地(港澳台以外)国家有韩国、泰国、日本、美国、越南和新加坡等六国。2014年赴韩国、日本游客增幅最大，均超过40%。⑥
2015年，中国内地公民出境人次突破1.2亿人次，中国在外劳务人员达102.7万，在外留学人员达170.88万，在近200个国家和地区设立企业近三万家。⑦在一些规模并不大的国家，中国公民的人数却很多。2014年，在安哥拉有20多万中国公民，占在非中国公民总数的1/4。⑧在阿联酋，迪拜的当地人约20万，中国人却有27万—28万。⑨关于海外华侨也没有官方统计数字。2014年8月，中国首次发布的《海外华人华侨专业人士报告》指出，海外华侨华人有5000多万人，其中改革开放后从中国大陆出去的华侨华人近1000万。⑩由于中国国籍法规定：“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”，(11)因此，无法统计究竟有多少定居国外的公民自动丧失了中国国籍，多少仍然保留了中国国籍。有外国学者估计，在国外生活的中国公民人数有500万，包括在非洲的200万。(12)尽管没有关于海外中国公民人数的确切统计数字，但以上情况已充分说明，一个颇具规模的“海外中国”正逐渐形成，(13)中国领事保护的服务对象群体庞大。
(二)领事保护案件数量增加，公众对领事保护服务期望值提高
随着中国公民出国人次的不断增加，外交部和驻外使领馆处理的领事保护案件总数也在持续上升。2004年、2005年和2006年分别为2.0364万起、2.929万起和3.18万起。(14)2007-2010年，平均每年案件总数保持在3.7万起左右。(15)2015年7月，外交部首次在官网公布了2012-2014年的领事保护案件数据，分别为3.6821万起、4.1703万起和5.9526万起。(16)2015年，处置近八万起领事保护与协助案件，其中包括上百起重大领事保护案件，撤离战乱和自然灾害地区中国公民6000余人，安全营救遭绑架劫持人员50多名。(17)
某些类型的领事保护案件增幅很大。2014年，社会治安、出入境受阻、经济和劳务纠纷案件位列前三位。上述三类案件总和为7851件，约占全部领事保护案件的55%，同比增长12.1个百分点。(18)2015年，还是这三类案件居于前三位，但顺序稍有变化，出入境受阻类案数量最多，社会治安类案件其次，经济和劳务纠纷案仍居第三位(见下页图)。其中，出入境受阻案件7750件，同比增长165%。特别是在游客集中的韩国(济州岛)、马来西亚等周边国家和地区，游客入境受阻案件呈现爆发增长态势，分别为4300件(增幅163%)、1523件(增长14倍)。社会治安类案件6487件，主要涉及偷盗抢劫、人身伤害、绑架勒索等；经济和劳务纠纷类案件4844件，主要涉及劳资纠纷、拖欠工资、商业合同纠纷等。上述三类案件总和为1.9081万件，约占全部领保案件的61%，同比增长143%。(19)
领事保护案件除了数量迅速增加外，案件类型也更复杂多样，处理难度加大。其中一些案件如经济和劳务纠纷、非法移民和经商、渔船抓扣等就其根本与我国现在所处的发展阶段有关，是国内治理问题的“外溢”表现，也是领事保护实践经验丰富的发达国家所不曾面临或很少碰到的问题，(20)这些问题处理起来牵涉多方，费时费力。
在出国人员总数大幅增加的背景下，涉及几十、几百、上千甚至上万中国公民的大规模领事保护案件频频发生，且不时多点同时爆发，给领事保护工作带来了巨大压力。(21)大规模案件可以分为两种情况：一种是由于所在国突发自然灾害或局势动荡所导致的撤离行动，如表2中列出的近十年来中国政府组织的17次撤侨行动，共撤离了六万多名中国公民。这类事件的处理虽然持续时间不长，但工作强度大，需要动用大量人力物力；另一类是因中国公民集体性的违法违规行为或所在国本身法制不完善所导致的大规模抓捕行动。这些行动有的是居住国执法部门专门针对中国人的，有的则是针对所有外国人的。近两三年来，此类事件频频发生，其中包括2013年6月，在加纳大规模治理非法采金行动中，169名中国采金人员被抓扣；(22)2014年12月，安哥拉警方以打击非法移民和非法务工为由在首都罗安达采取联合行动，抓扣了上千名外国公民，包括300多名中国人；(23)同月，肯尼亚警方逮捕了77名被控从事计算机网络犯罪活动的中国公民；(24)2015年7月，150多名中国伐木工人在缅甸被判重刑；(25)同月，菲律宾移民局逮捕了191名从事网络赌博的非法中国劳工，(26)等等。这类事件处理起来虽然不如前一类强度大，但持续时间较长，也需要投入大量时间和精力。
图 2015年领事保护案件分类统计(单位：件)
资料来源：《2015年中国境外领事保护与协助案件总体情况》，2016年5月5日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1360879.shtml，2016-05-10。
民众对领事保护服务的期望值过高。中国驻外使领馆常常接到公民打来的求助电话，有时尽管问题并不严重，但对方往往会要求使领馆派人过去到现场帮助处理。(27)此外，迫于压力，一些驻外使领馆在处理公民在国外违法违规事件时“偏袒自己人”，极力说服驻在国有关方面对违法的中国人从轻处罚或免于处罚。笔者2012年在非洲调研时得知，曾有中资公司用假发票逃税，数额巨大，被驻在国警方逮捕。中国驻当地使馆知道情况后，立即派人前往交涉，当事人获保释。为了顺利解决中国公民因携带违禁品出境或从事一些非法交易被扣事件，有些驻非国家的使馆聘请了专门人员(兼任翻译)来处理，并在实践中形成了一整套“行之有效”的工作流程。一旦有中国人因携带象牙制品出境或象牙交易被抓扣，非洲国家的执法机构就会通知这位专门人员代表中国使馆前去帮助涉案中国公民录口供、摁手印。然后，专门人员安排涉案当事人住旅馆。第二天开庭，专门人员帮助中国公民上交罚金，获释。这种处理方式虽暂时解决了问题，但从长远看滋长了民众对领事保护的“非分要求”，使得领事保护的需求量更大，更难以满足。
二、中国政府在领事保护方面的外交投入有限
领事工作是外交工作不可分割的且日益重要的组成部分。与中国整体外交经费投入和人员投入一样，(28)中国政府在领事保护方面的投入也很有限。
1.资金投入。2005年之前，中国领事保护并无专项经费，常常是领导批示，特事特办，中央财政单独拨款。从新中国成立初期直至改革开放前，中国公民出国人数很少。1952-1978年，中国公民因公、因私出境人数总和26万人次，平均每年一万人次左右。(29)除某些特殊情况外，领事保护案件并不多。20世纪60年代中国从印度尼西亚撤侨事件是目前可以查到的最早的领事保护经费特事特办的例子。当时因印尼排华活动，中国政府不得不派船接回华侨。从1960年2月至当年秋，中国政府从印度尼西亚接回六万多名华侨，接待华侨的费用超过4000万美元。华侨事务委员会就接待安置归侨的预算专门向国务院上呈报告，包含了派船接运，建设农场、新建学校等项目。据档案记载，该项工作综合计算，“国家需要投资一亿零二百零七万七千一百六十五元，其中外汇三千一百五十一万港元，折合美元约五百四十三万元”。(30)
1978年改革开放后，直到20世纪90年代，尽管出国人数在增加，但外交部和驻外使领馆每年处理的领事保护案件数量不到100起。(31)进入21世纪后，情况发生了很大变化。随着“走出去”战略的实施，海外中国企业和公民数量迅速增加，安全事件频频发生。2004年6月，中铁十四局集团公司援建阿富汗公路建设项目某工地遭武装分子袭击并造成11名中国工人死亡、4名工人受伤。正在国外访问的胡锦涛主席闻讯后表示：“尽管我们中国有13亿人口，但我们珍惜每一个同胞的生命！决不能允许恐怖主义威胁中国公民的安全。”(32)
在国家领导人的高度重视下，领事保护经费问题被提上议事日程。外交部领事司和驻外使领馆负责人在各种不同场合强调领事保护经费短缺之苦。2004年底，领事司司长罗田广在接受媒体采访时表示：“领事保护机制的运行离不开一个最根本的‘钱’。在过去，经费问题并不突出，因为以前一年中发生不了几起重大案件。但现在形势发展太快，涉及中国境外人员和机构的恶性、突发性案件空前增多，外交部和驻外使领馆向遭遇困难的海外中国公民提供协助时，确实遇到了经费短缺的困难。因此，外交部有关部门提出，为了切实做好保护工作，并结合国际惯例，中国政府有必要设立领事保护专项经费。”(33)同一时期，中国驻约翰内斯堡总领事也向媒体表示，他在工作中遇到的难题之一就是资金。中国并没有法律规定的领事保护经费，动辄几十人的遣返费用、高昂的手术医疗费都要由使领馆出面筹措。(34)
在国家领导人的高度重视和外交部的大力呼吁下，2005年12月，财政部为外交部设立“领事保护专项经费”。截至2007年底，中央财政共下达专项经费预算2800万元。这是新中国成立以来首次为保护海外公民而设立的专门经费。关于经费的使用办法，并无固定程序，还是一事一批。(35)这笔经费也没有固定的补充机制，至2012年，已不足2000万。(36)2015年底时为3000万人民币。(37)
中央财政为外交部设立“领事保护专项经费”后，中国驻外使领馆也逐渐有了专门的领事保护工作经费，但因金额有限，在使用方面控制很严格，只能对遇到紧急状况下的中国公民提供一些小额帮助。(38)驻外使领馆领事保护工作经费的用途除了直接救助当事人之外，还包括海外安全检查巡视、对所在国关键人物开展工作、召开领事保护片会，以及其他与领事保护相关的事项等。如果遇到大规模紧急事件，如撤侨，则另当别论。即便外交部有了专门的“领事保护专项经费”后，对于大规模领事保护案件，仍是个案处理。一般在发生此类案件后会由外交部牵头召开部际协调会，财政部会有代办参加。经费问题自然也会是讨论的重要议题。(39)
2011年利比亚大撤离是中国政府在领事保护方面大规模资金投入的特例。这次撤离耗资巨大，基本由政府买单。尽管此次撤离取得了举世瞩目的成功，但由于政府在领事保护方面的资金投入有限，加上完全由政府买单的模式并不可取，此后，外交部和驻外使领馆在组织撤离行动时都在考虑尽量减少政府负担，避免出现完全由政府买单的局面。例如，2014年7—8月，利比亚局势再度动荡，中国外交部和驻外使领馆再次组织撤离行动，但这次的做法与三年前有很大不同。外交部和中国驻利比亚使馆在局势出现动荡的苗头之后就多次强调在利企业和公民采取安全措施，尽早撤离，政府提供协助；在撤离方式的选择上也更为理性，并未出动政府包机，而是鼓励公民自行购买机票。(40)2015年尼泊尔大地震后的撤离行动则显示出施救和自救相结合，商业渠道和非常规渠道互为补充的特点。一方面，领事保护中心紧急协调国内航空公司增派客机，接返滞留旅客，同时协调军方派出直升机，对受困的企业员工实施救助；另一方面，充分发挥相关机构、企业、公民的主观能动性，引导他们充分发掘自身和周边的资源，优先使用商业渠道。(41)
因中国的领事保护经费开支情况不透明，很难将之与其他国家进行具体比较。发达国家的外交经费虽然公开，但不是每个国家都列出了领事保护工作的费用。笔者只查到了英国和澳大利亚两国外交部相关经费开支情况。2014-2015年度，英国外交部经费开支总共为18亿英镑，其中支持海外英国公民占3%，即5400万英镑，合约5亿元人民币。(42)同一年度，澳大利亚外交部领事服务(不包括护照服务)预算8957.7万澳元，实际支出6681.3万澳元，折合人民币分别约为4.1亿元和3.1亿元。(43)与这些国家相比，中国领事保护专项经费3000万人民币的投入是十分有限的。
2.人员投入。截至2015年底，中国外交部共有干部约5500人，其中外交部本部约2700人，驻外使领馆约2800人。另外，外交部还从部属单位(44)和地方外办借调了约800人派往驻外使领馆工作，(45)即中国外交部在国内外共有约6300名外交人员。外交部不同的司局和驻外使领馆也招募了一些雇员，但总体雇员人数没有公开统计数字。(46)
与美、英、法等国家相比，中国的外交人员配备明显不足。以美国为例，截至2015年底，国务院有外交人员(foreign Service)1.3万多人，在美国国内有1.1万名公务员(civil service，不外派，只在华盛顿工作)，另外还有4.5万名当地雇员，(47)也就是说，美国国务院共有6.9万名工作人员。截至2015年3月，英国外交部本部和驻外机构共雇用了共1.36万人(含9200多名当地雇员)，法国外交部的规模和英国差不多。(48)目前，中国外交人员的规模与澳大利亚差不多，截至2015年6月底，澳大利亚外交部共有6102人，包括2344名海外当地雇员。(49)
中国外交部在外交干部管理上，无专门的领事干部分类，但在机构设置上有专门的领事机构，由国内领事机构和驻外领事机构组成。(50)国内领事机构为外交部领事司。领事司下设九个处、一个领事保护中心和领事司办公室，共有约150名干部。这150人并非都从事领事保护工作，还要负责护照、签证、公证认证、领事调研等事务。专门负责领事保护的是领事保护中心原为领事保护处，2006年5月成立，2007年8月升格为领事保护中心，由副司长兼任中心主任。2015年底时，该中心编制为15人，实际工作人员为20人。因为领事保护的工作量实在太大，中心人手不够，但申请增加编制非常困难，所以，领事司领导从其他部门调配了五名干部到中心工作。(51)一旦发生大规模事件，中心人手紧张时，领事司会从其他处室临时抽调人员。但即便是在2011年从利比亚撤离3.5万多名公民时，中心工作人员也不超过30人，他们24小时坚守。当时在场的记者写道：“看着眼前的20多人，很难想象，需要怎样高效才能完成如此大量的工作？”(52)
中国驻外领事机关包括中国驻外大使馆、领事馆及被授权执行领事职务的其他机关。在未建交国，中国政府根据与相关国家的双边协议所设立的贸易发展办事处、贸易代表处、商务代表处可行使一定的领事职能。(53)截至2016年初，中国驻外使馆在国外共设有261个驻外使领馆，包括166个大使馆、95个总领事馆和领事馆。(54)此外，还有四个领事办公室。(55)在海地、巴拿马和多米尼加三个未建交国分别设有贸易发展办事处、贸易代表处和商代处。(56)中国驻外使领馆负责领事工作的有600多人，(57)但这其中专司领保工作的人员不到一半，毕竟领事保护只是领事工作的一部分，除了应对领保案件外，领事官员还要承担签证、公证、认证等多项领事工作。2011年，外交部领事司负责人在接受媒体访谈时表示，驻外领事干部编制自1994年以来就再没有增加。与此同时，中国内地公民出境人次则增长了10多倍，领事保护案件增长了70多倍。大约600名驻外领事官员，平均每名领事官员要负责处理大概13万名在外中国公民的领事保护事务。(58)以中国驻东南亚某使馆为例，全馆有编制40人，其中领事部七人，仅有两人专门负责领事保护工作。而每年赴该国的中国游客超过120余万人次，在该国的留学生人数近一万，长期或短期务工人员无法完全统计，这意味着派驻该国的专职领事保护干部每人每年要直接面对至少60万人次中国公民，其工作强度和实效可想而知。(59)
中国在领事保护方面的人员投入自然影响了保护效果。例如，2014年12月，77名中国公民在肯尼亚被捕后，曾有外媒报道：“没有中国外交官来看望他们，只有个别中国商人站在他们一边。中国大使馆派了一个代表和律师来听庭审，只是要求一旦判决，将这些人送回国。类似的案件变得越来越普遍。中国工人从中国来到非洲，一旦他们到达，他们的护照就会被收走，他们在当地非法工作，也得不到曾经许诺的薪酬。使馆知道这样的事情，但是使馆没有资源可以用来监督管理这些事情。”(60)
总之，面对海外中国公民巨大的领事保护需求，中国政府在领事保护方面的外交投入是十分有限的。领事保护中的“供需矛盾”十分突出。
三、如何解决中国领事保护中的供需矛盾
如何解决当前中国领事保护中的“供需矛盾”？增加外交投入当然是首选，具体包括增加领事保护经费的额度，增设领事机构，增加外交部和驻外使领馆中专门从事领事保护工作的人员编制等。2015年底，外交部领事保护中心官员在接受笔者访谈时表示，当前领事保护中心遇到的最大难题并不是经费问题，而是领事保护案件量太大了，难以应对。2016年2月，笔者得知，外交部拟在未来几年内将部内人员编制由现在的5000多人扩大到约1万人。但是，增加外交投入仅仅是缓解当前领事保护供需矛盾的一条途径，要改变“小马拉大车”的局面，还需要多管齐下。
从全球范围来看，领事保护需求增加和外交投入减少之间的矛盾也是英国、美国、澳大利亚、加拿大和日本等发达国家所面临的问题。(61)在外交投入有限的情况下，各主要发达国家政府纷纷采取改革措施，寻求与各方合作，分担领事保护责任。总结起来，合作机制的发展主要有三个方向：向上，即通过国际组织的方式，最典型的是欧盟集体领事保护；平行，即通过国家间达成合作协议的方式，如美国、英国、澳大利亚、加拿大和新西兰之间在领事事务方面的合作；向下，即外交部同其政府他部门、非政府组织及私人机构合作。
从中国的实践来看，主要是“向下”分担领事保护责任。按照外交部的说法，我国初步建立起了各方力量广泛参与的“大领事”工作格局，即中央、地方、驻外使领馆、企业和个人“五位一体”的领保联动机制。(62)地方政府、大型企业在领事保护中发挥了重要作用。这也是中国领事保护机制中最具特色之处。
在地方政府层面，一些领事保护案件发生后，中国驻外使领馆会直接电告案件当事人户口所属地的省级外办，省外办接到任务后会联系省级其他政府部门并层层下达，直到当事人户口所在地的市、地区甚至县级外办。地方政府的参与在一定程度上弥补了中央政府在领事保护方面外交投入的不足。首先，各省级外办一般有专门的领事保护经费，但不同地区数额差别很大，有的每年有30万—50万元，有的一笔1000万元(但不是每年都有)。(63)这些经费用于领事保护调研、海外安全保护宣传及应急处置。其次，地方政府积极参加涉及本地居民的领事保护应急处置工作和预防性领事保护宣传工作，在一定程度上弥补了中央政府在领事保护方面人员投入的不足。这主要体现在以下三点：(1)地方政府派员参与甚至牵头处理涉及本地区人员的领事保护案件的应急处置工作。例如，2012年3月4日，刚果(布)首都布拉柴维尔一弹药库发生爆炸事故，爆炸波及附近的北京建工集团项目工地，造成六名员工不幸遇难，45人受伤。3月6日，中国政府紧急派出由北京市政府牵头、外交部等部门参加的联合工作组赴刚果(布)开展工作。在2013年5—6月发生的加纳政府打击非法采金人员的行动中，因在加纳采金的中国公民绝大部分来自广西壮族自治区上林县，中国驻加纳使馆第一时间派到采金矿区的工作组中就包括上林县向贤镇派出所所长。(64)(2)成立基层(社区、村落)领事保护联络处，设立专门的海外领事保护联络员，协助中央政府处理涉及本地区居民的领保案件。自2013年起，温州市外办率全国之先，依托乡镇、街道及基层侨联机构，陆续在市重点侨乡、部分涉外渔业区域，设立海外领事保护联络处。一旦温州市居民在海外发生意外，联络处可以第一时间进行海内外信息沟通，并配合做好涉事家属安抚、善后等工作。2014年8月，在温州市全市基层海外领事保护工作推进会上，30个基层海外领事保护联络处统一授牌。(65)2015年12月，外交部领事司、安徽省人民政府外事办、安徽省公安厅、安徽省国家安全厅、安徽省商务厅和黄山市政府共同主办了“安徽省海外领事保护进基层系列主题活动”启动仪式，为首批海外领事保护基层联络组织授牌。(66)(3)开展形式多样的领事保护宣传活动，提升公民的海外安全意识，有的地方政府还成立了专门的培训中心。各级地方外办到社区、校园和企业通过展览、短剧、有奖问答等形式进行海外安全宣传活动。2015年4月，成都市成立领事服务中心(彭州)培训基地，为出国务工人员开展出国前的领事保护培训。(67)
部分国有大型企业也在一定程度上减轻了领事保护工作因外交投入不足而面临的压力。首先，不少企业建立了自己的应急管理体系，能够有效应对紧急状况。例如，中石化集团公司成立了三级处理境外突发事件的体系，分别为集团公司层面，执行境外投资项目、工程建设、外派工程劳务及设有境外机构的各分公司层面，以及各驻外机构(代表处、办事处、公司、项目部)地的项目部层面。(68)其次，在一些大规模的领事保护事件中，国有企业发挥着重要的协调作用。如在2011年利比亚撤离中，中国建筑、中交集团等企业通过各种渠道与港口有关方面沟通，保证了中方租用的接侨船舶进港停靠。
此外，一些驻外使领馆还与当地的华人华侨机构建立了良好的合作机制。例如，中国驻东南亚某国使馆领事部与当地的华人旅行社合作，由使馆出一部分资金和华人旅行社合作印制海外安全宣传手册，旅行社派员去机场协助处理遭遇出入境困难的中国公民甚至去偏远地区探视被关押的中国公民。(69)
如上所述，地方政府和国有大型企业参与领事保护工作，以及驻外使领馆与当地华人华侨的合作机制，都是对中央政府在领事保护方面投入不足的有效补充。要有效解决中国领事保护需求与外交投入之间的矛盾，不仅需要增加外交投入，继续发挥现有的多方参与和合作机制，还需推动中国领事保护机制在“平行方向”上的发展，建立更多的国际合作机制。更为重要的是，在通过各种渠道弥补领事保护方面外交投入不足的同时，还应采取措施来减少领事保护需求。由于涉及中国公民和企业的海外安全事件中，相当比例的事件都是因海外公民的违法违规行为引起的，所以，应加大海外安全和国外相关法律法规的宣传力度，强化公民的海外安全意识和守法意识；并应加强国内与领事保护相关的法律法规建设，使公民对领事保护服务的期待合理化；鼓励企业和公民购买有关保险，利用商业渠道降低为海外风险付出的代价。只有多管齐下，才能有效解决当前中国领事保护中的“供需矛盾”。
感谢匿名评审专家对本文的细致审读和修改建议，本文错误与疏漏之处完全由笔者负责。
①2012年1月，外交部部长助理乐玉成在接受媒体采访时表示，中国的领事保护面临前所未有的挑战和风险，外交投入严重不足。参见《我国领事保护人员严重匮乏相关法律亟待出台》，http://www.cnr.cn/djxw/201201/t20120104_509011528.shtml，2015-12-01。2014年5月，外交部领事司司长黄屏向记者表示，海外领事官员超负荷工作是我们面临的一个很大的问题。专司领事保护的外交人员不足，迫使海外领事保护人员超负荷工作。王逸舟教授则表示，虽然领事保护任务已经占据外交部编制和人员的最大份额，但中国的领事保护已经呈现出“小马拉大车”的局面，也就是说，中国的外交编制、体制、人员、资金这匹“小马”已经难以拉动中国每年走出去的国民这辆“大车”。参见《外交部官员：1名领事官服务超19万海外中国公民》，http://news.sina.com.cn/c/2014-05-19/062030165037.shtml，2015-12-05。2014年8月，在由外交部领事司和中国公共外交协会联合举办的“机遇、挑战、改革：新形势下海外民生工程建设研讨会”上，外交部部长助理刘建超在主旨发言中表示，领事保护工作投入不足，主管机构级别低，人员严重缺乏，经费不足，一直处于“小马拉大车”状态。参见《官员专家建议领事保护工作上升至国家安全层面》，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/12/c_1112047756.htm，2016-01-20。
②《中国驻外使领馆领事保护的对象有哪些？》，参见中国领事服务网，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lscs/，2016-01-26。
③数据来自国家统计局网站：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0K01&sj，=2014，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lscs/，2016-01-02。
④据人民网报道，在2014年大陆居民出境旅游目的地的分布中，亚洲占89.5%，其中港澳台占70.4%，笔者据此计算得出。数字来自《中国内地公民出境旅游人数2014年首次突破1亿人次》，http://travel.people.com.cn/n/2014/1203/c41570-26141388.html，2015-10-15。
⑤目前在我国没有关于内地公民出国人次的专门统计。国家统计局数据中只有每年内地公民出境总人次和内地公民因私出境人次的统计。
⑥《中国内地公民出境旅游人数2014年首次突破1亿人次》，http://travel.people.com.cn/n/2014/1203/c41570-26141388.html，2015-08-20。
⑦《中国领事保护与服务：盘点2015，期冀2016：外交部举行领事工作国内媒体吹风会》，2016年2月3日，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1337903.shtml，2016-02-10。
⑧吴乐珺、张建波：《李克强：加强海外领事保护力量》，《人民日报》(海外版)2014年5月10日，http://news.ifeng.com/a/20140510/40234719_0.shtml，2016-01-20。
⑨刘元培：《中国“工薪族”忙在阿联酋》，《环球时报》2014年11月14日，第7版。
⑩《国内首部〈海外华侨华人专业人士报告(2014)〉蓝皮书在京发布》，http://www.ccg.org.cn/Research/View.aspx?Id=1310，2015-12-20。
(11)《中华人民共和国国籍法》，http://www.gov.cn/banshi/2005-05/25/content843.htm，2016-02-16。
(12)Jonas Parello-Plesner and Mathieu ,"How Chinese Nationals Abroad Are Transforming Beijing's Foreign Policy," June 16,2015,http://www.eastasiaforum.org/2015/06/16/how-chinese-nationals-abroad-are-transforming-beijings-foreign-policy/,2016-01-02.
(13)《中国领事保护与服务：盘点2015，期冀2016：外交部举行领事工作国内媒体吹风会》，2016年2月3日，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1337903.shtml，2016-01-20。
(14)数字来自2007年5-8月外交部领事司举办的“境外中国公民和机构安全保护工作图片展”。
(15)2010年8月，时任领事保护中心副主任赵海涵接受媒体采访时的谈话，参见《中国领事保护案件年均3.7万起很多其实可避免》，http://www.chinanews.com/hr/2010/09-21/2549353.shtml，2016-01-20。
(16)《2014年中国境外领事保护与协助案件总体情况》，http://cs.mfa.gov.cn/zggmzhw/lsbh/lbxw/t1277568.shtml，2016-01-20。
(17)《中国领事保护与服务：盘点2015，期冀2016：外交部举行领事工作国内媒体吹风会》，2016年2月3日，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1337903.shtml，2016-02-20。
(18)《2014年中国境外领事保护与协助案件总体情况》，http://cs.mfa.gov.cn/zggmzhw/lsbh/lbxw/t1277568.shtml，2016-01-20。
(19)《2015年中国境外领事保护与协助案件总体情况》，2016年5月5日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1360879.shtml，2016-05-10。
(20)2014-2015年度，英国外交部和驻外使领馆处理了1.7058万起领事保护案件，其中包括4770名海外公民被逮捕，3250人住院治疗，252起公民被强奸或性侵，20663本护照丢失或被盗，3670人在国外死亡等。参见Foreign and Commonwealth Office,Helping British Nationals Abroad 2014/15,https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/459296/Helping_British_Nationals_Abroad_Report_2014-15.pdf，2016-02-22。2014-2015年，美国国务院领事局所提供的紧急服务包括为6.6854万名美国公民提供出生登记；颁发了4.1513万份紧急护照；帮助查询3.0807万名海外美国公民的下落(包括了解他们的海外生活状况)；帮助1.0345万名美国公民的家人处理其亲属在海外死亡事件；海外探监8685次；颁布了1276条安全紧急信息；帮助1293名海外美国公民回国。参见By the Numbers：Passports/International Travel/Visas,U.S.Department of State,Bureau of Consular Affairs,April,2015,http://travel.state.gov/content/dam/travel/CA%20by%20the%20Numbers-%20June%202015.pdf,p.1.2016-02-20。
(21)参见外交部部长助理刘建超在2014年8月“机遇、挑战、改革：新形势下海外民生工程建设研讨会”上的发言。《官员专家建议领事保护工作上升至国家安全层面》，http://news.xinhuanet.com/world/201408/12/c_1112047756.htm，2016-01-20。
(22)《外交部：被加纳抓扣中国采金人员已全部获释》，http://news.xinhuanet.com/world/2013-06/13/c_116136475.htm，2015-12-21。
(23)《安哥拉大规模抓扣中国公民300多人》，http://news.xinhuanet.com/mil/2014-12/22/e_127323763.htm，2015-12-21。
(24)《美媒：77名中国人被捕肯尼亚拒中方参与联合调查》，http://china.cankaoxiaoxi.com/2014/1211/594340_2.shtml，2015-12-10。
(25)《英媒：150多名中国伐木工人在缅甸被判重刑》，http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20150723/862441.shtml，2015-12-12。
(26)《191名中国人菲律宾涉赌被遣返有人捂脸拒拍照》，2015年12月11日，http://xj.people.com.cn/n/2015/0723/c188527-25685609.html，2015-12-20。
(27)2015年底，笔者对曾在中国驻外使领馆从事过领事保护工作的外交官的采访。也曾有领事官员在接受媒体采访时谈到，有海外中国公民家里的狗死了也申请保护，还发生过有陌生人敲门，侨民马上给总领馆打电话要求领馆官员跟他们并肩作战的事。参见《境外“领事保护”存在尴尬》，http://www.ycwb.com/gb/content/2004-10/25/content_782249.htm，2016-01-10。
(28)与美国、英国、德国、日本等国相比，我国外交投入占国内生产总值的比重很低，人员投入也不足。比如，美国人口比中国少十几个亿，但外交官人数是中国的三倍，外交经费更是十倍；日本国民数量不到中国十分之一，而外交官的数量却与中国持平，外交经费差不多是中国的三倍。参见王逸舟：《创造性介入：中国外交的转型》，北京大学出版社2015年版，第200—209页。
(29)有关数字来自《您了解中国领事保护和服务吗？》，http://www.people.com.cn/GB/paper39/9412/871581.html，2016-07-26。
(30)文林：《新中国首次大规模海外撤侨始末》，《档案春秋》2012年第5期，第17-21页。
(31)外交部领事司司长黄屏接受媒体记者采访时所言，参见《税收为领事保护埋单》，《中国税务报》2014年8月4日，B01版。
(32)《我们珍惜每一个公民的生命》，参见人民网，http://www.people.com.cn/GB/paper1787/12215/1099322.html，2016-01-10。
(33)《港报：中国领事保护“三板斧”应对涉外危机》，http://www.chinanews.com/news/2004/2004-12-08/26/514541.shtml，2016-01-10。
(34)《境外“领事保护”存在尴尬》，http://www.yewb.com/gb/content/2004-10/25/content_782249.htm，2016-01-10。
(35)2008年7月11日，笔者对外交部领事司的书面采访。
(36)外交部领事司司长黄屏在2014年8月13日召开的“机遇、挑战、改革：新形势下海外民生工程建设”讨会上如是说。关于这次研讨会的报道请参见《机遇、挑战、改革：新形势下海外民生工程建设研讨会在京召开》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/wjbxw_611271/t1182395.shtml，2015-12-05；也可见李少杰：《海外安全不能再“等、靠、要”》，http://www.icaijing.com/hot/article4937436/，2016-02-22。
(37)2015年12月，笔者对外交部领事保护中心官员的采访。
(38)例如，中国驻巴塞罗那总领事馆领事官员从领事保护经费里给一位丢失了钱包的中国少年10欧元打车费让其去报警。中国驻希腊使馆则从这笔经费中为一位丢失了财物的中国公民提供紧急救助款。参见《外交官在行动：我亲历的中国公民海外救助》，南京：江苏人民出版社2015年版，第240、259页。
(39)2015年12月，笔者对外交部领事保护中心官员的采访。
(40)夏莉萍：《中国领事保护机制渐成熟》，《瞭望》(周刊)2014年第32期，第47页。
(41)《外交部举行我支持尼泊尔抗震救灾和向在尼中国公民提供领事保护工作吹风会》，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lqbb/t1261827.shtml，2015-11-10。
(42)Foreign and Commonwealth Office,Annual Report & Accounts:2014-2015,https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/444067/Amended_FCO_Annual_Report_2015_web_1_.pdf,p.22.
(43)Australian Government,Department of Foreign Affairs and Trade,Department of Foreign Affairs and Trade Annual Report 2014-2015,http://dfat.gov.au/about-us/publications/corporate/annual-reports/annual-report-2014-2015/dfat-annual-report-2014-15.pdf,p.258.
(44)外交部部属单位包括外交学院、外交学会、中国国际问题研究院、世界知识出版社和外交人员服务局。
(45)2015年12月，笔者对外交部干部司官员的采访。
(46)2016年2月，笔者对外交部及驻外使领馆外交官进行访谈得知：外交部一些司局雇佣了一些雇员，例如，领事司雇佣雇员处理因公出国人员的护照办理和出国签证申请业务；非洲司雇佣雇员协助办会；还有些部门招募雇员负责电脑网络安装和故障修理。驻外使领馆也根据工作需要和当地劳动力价格而雇佣数量不等的当地雇员。
(47)"Mission," http://careers.state.gov/learn/what-we-do/mission,2016-1-20.
(48)Foreign and Commonwealth Office,Annual Report & Accounts:2014-2015,https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/444067/Amended_FCO_Annual_Report_2015_web1.pdf，p.6，当地雇员的数字见该报告第29页。
(49)Australian Government,Department of Foreign Affairs and Trade,Department o f Foreign Affairs and Trade Annual Re port 2014-15,http://dfat.gov.au/about-us/publications/corporate/annual-reports/annual-report-2014-2015/dfat-annual-report-2014-15.pdf,p.250.
(50)领事机构指为执行领事政策和领事职务所组建或指定的领事机关或部门的总称。参见《中国领事工作》，下册，北京：世界知识出版社2014年版，第521页。
(51)2015年12月，笔者对外交部领事保护中心官员的采访。
(52)任怀：《海陆空大救援幕后：探访外交部领事保护中心》，《人民日报》2011年3月4日，第18版。
(53)《中国领事工作》，第524页。
(54)《中国驻外使领馆》，http://www.fmpre.gov.cn/web/zwjg_674741/zwsg_674743/yz_674745/，2016-01-20。
(55)其中一个未开馆。中华人民共和国外交部政策规划司编：《中国外交》，北京：世界知识出版社2015年版，第393页。
(56)《中国驻外使领馆》，http://www.fmpre.gov.cn/web/zwjg_674741/zwsg_674743/yz674745/，2016-01-10。
(57)杨洋：《中国领事保护中存在的问题及对策》，《国际政治研究》2013年第2期，第18页。
(58)时任外交部领事司副司长、领事保护中心主任郭少春语。参见《外交部副司长：部分海外公民对政府提无理要求》，http://www.chinanews.com/gn/2012/04-25/3843849.shtml，2015-11-12。
(59)杨洋：《中国领事保护中存在的问题及对策》，第18页。
(60)"The Strange Case of 77 Blue-collar Chinese Migrants That Kenya Is Calling ‘Cyber-hackers’," http://qz.com/530427/a-new-wave-chinese-immigrants-seeking-opportunity-in-africa-are-finding-misery-and-struggle-instead/,2015-12-10.
(61)参见夏莉萍：《领事保护机制改革研究：主要发达国家的视角》，北京出版社2011年版；Alex Oliver，"Consular Conundrum：The Rising Demands and Diminishing Means for Assisting Australians Overseas," Policy Brief,March 2013,Lowy Institute for Public Policy,http://www.lowyinstitute.org/files/oliver_consular_conundrum_web.pdf,2015-12-10。
(62)《中国领事保护与领事服务：回眸2014，启航2015》，http://world.people.com.cn/n/2015/0211/c1002-26546271.html，2016-02-10。
(63)2015年，笔者就地方政府参与领事保护工作对广东省外办、广州市外办、佛山市外办、佛山市南海区外办、上海市外办、温州市外办、江苏省外办、无锡市外办、宁波市外办和北京市外办等单位所进行的调研。
(64)《外交官在行动：我亲历的中国公民海外救助》，第75页。
(65)《30个领事保护联络处授牌》，《温州日报》2014年8月24日，第1版。
(66)汪鼎、凌利兵：《安徽省海外领事保护进基层系列活动在歙举行》，《黄山日报》2015年12月5日，第1版。
(67)《成都市领事服务中心培训基地昨日揭牌》，《成都商报》电子版2015年7月30日，http://e.chengdu.cn/html/2015-07/30/content_531786.htm，2015-12-20。
(68)中石化集团外事局出国管理处处长杨志明在2008年8月5日举行的世界知识论坛上的发言，http://news.xinhuanet.com/overseas/2008-08/31/content_9743308.htm，2015-12-10。
(69)2015年底，笔者对曾在东南亚某馆从事领事保护工作的外交官和当地华人旅行社工作人员的电话采访。
