让各成员国将诸多立法权、对外贸易谈判、市场监管和发行货币等行政主权上交给欧盟，是一件异常艰难且饱受批评的历史性创新。欧洲一体化常常被比喻为一辆“行进中的自行车”，只有不断向前，解决新问题，克服新障碍，它才不会摔倒。但现在这辆 “自行车”明显陷入困境，在社会、安全、经济和政治等各领域面临严峻挑战。
社会层面，数十年未见的难民危机不仅给欧洲国家增加了安置的经济成本，威胁到申根协定的实际履行，还埋下了大量宗教、文化和种族冲突的隐患，一些隐患近期已有所显露。
安全方面，3月22日比利时首都布鲁塞尔发生的系列爆炸案距2015年11月巴黎恐袭仅4个月，欧洲再次出现大规模恐怖袭击，不仅令世界质疑欧盟的反恐能力，也使得欧盟各国内鼓动民粹、主张反移民、反欧盟的极右政党获得更大的感召力。
经济方面，希腊债务危机虽有缓解，但德国等债权国仍未与希腊左派执政党在养老金问题上达成一致，危机警报仍未解除。欧盟成员国政治方面，英国政府宣布将在6月23日举行公投。英国是欧盟大国，如果退出欧盟，不仅会令欧盟在成员国数量上首次出现减少，创造一个先例，而且也将使欧盟的军事实力和国际政治影响力大大缩水，削弱欧盟在世界舞台上的地位。
欧盟的困境在于：一方面各种扑面而来的危机都是全欧性问题，需要在欧盟层面提出系统性解决方案，各国严格执行方可予以化解。很多事务需要欧盟设立新机构，推出新规则，这意味着权力需要进一步向欧盟集中，成员国需执行集体做出的决策。然而，很多成员国对欧盟的官僚机构已多有不满，欧盟内部民族主义情绪处在上升势头，对欧盟现有规定的执行大打折扣。在这种情况下，如果再度向布鲁塞尔让渡主权，恐怕会让一些国家民众滋生更多抵触情绪。欧盟这辆“自行车”，仿佛正在经过一段艰难的爬坡路段，它需要发力前行，但也可能会由于力度不合适或者技术不熟练导致不进反退甚至车身局部解体的结果。
这种状况下，欧盟很有可能出现内核更加紧密、外环松散的“双速”化发展前景：即德国、法国、比利时、荷兰等欧盟核心国家在更多事项上加强合作，让渡更多治理权力，结成更加紧密的联盟；而英国和一些中东欧国家会要求增加自主权，对欧盟的强制性指令有选择地遵守，并在诸多事项上与布鲁塞尔和核心欧盟成员国讨价还价。欧盟理事会2月举行的峰会已大体与英国政府达成妥协，就体现了这一趋势。展望未来，欧盟如果能成功地厘清内核与外围的权限界限和标准，仍然能让28个成员国进度不一地向前“骑行”。
（作者为中国社会科学院欧洲研究所国际关系室主任）
原载《 人民日报 》（ 2016年04月20日 23 版）
