【摘要】多民族国家的长期稳定发展，离不开资源整合和民族利益合理分配上的民族共识。法治作为具有现代文明属性诸多优势的资源整合-利益分配机制，从民族问题层面来看，其重大社会价值就在于凝聚和巩固民族共识。法治所达致的民族共识，以各民族共同发展与国家法治建设之正向互促关系为指针，一方面抓住民族利益实质平等的关键要害，克服所谓“反向歧视”错误认识的限制，依凭实质法治路径，有效落实和增进民族平等与民族繁荣发展；另一方面，通过“公民权利一体保护”与“少数民族权利特殊保护”并举，在保障国家认同与民族认同统一的前提下，不断为少数民族权利增长和民族问题法治化治理注入新的时代内容。

【关键词】民族共识；国家认同；民族认同；实质法治；少数民族权利；

一、法治机制：民族间的资源整合与利益调整

民族间的利益表达与整合，是现代多民族国家的国家建设所必须妥善解决的重大问题。虽然民族文化的自觉与认同是提升各民族内生凝聚力的重要机制，但这种文化的自觉与认同本身需要外在的或者内生的力量加以推动，并且具有潜在极端化的倾向与危险。社会主义市场经济建设及其带来的整个社会发展模式的市场化转换，在导致市场成为社会资源基本配置机制，社会力量崛起、民间资本释放出巨大社会能量的同时，也加大了政府通过宏观调控、维护市场秩序、建构社会保障体系，来缩小贫富分化、实现社会公平正义上的压力。在世界范围内看，但凡一个国家进入社会经济文化持续高速发展的新的历史时期，都必然要求调整民族利益划分、促进民族平等上的民族政策法律制度的跟进。在这个意义上，当代中国的法治建设，可以通过对包括少数民族在内的各种社会主体价值观念和规范准则的确认和释放，获得认同与支持，成为受到各民族成员广泛接受的共同价值追求和资源整合机制。

在人治或者集权专制的国度中，民主程度的发展极其有限与狭隘，国家的资源整合虽迅速但亦处于脆弱状态，民族关系长期潜伏着诸多裂隙，少数民族利益常常受到挤压而被边缘化。法治是一种凝聚全体国民的利益整合机制，其蕴藏的是共识基础上的共同利益追求，不是某种偏好下的少数群体利益。法治作为与人治相对应的治理方式，旨在良法善治的前提下，引领整个民族群体过一种理性的生活方式。一旦让法治浸润在民族交流的各个方面，不同民族形成同一的法治信仰，形成的良好法治文化氛围，显然有助于消除民族差异和隔阂所带来的误解与争端，追求一种“共享的记忆”与“共同的命运”走向。

法治在民族问题上的资源整合和利益调整作用有两个基本面向：第一，法律规范具有反映各民族特定利益需求基础上的统一性和权威性，为民族间的资源整合和利益调整提供规范依据。法律规范的完善在于对公民权利的不断覆盖，其中包含着对我国统一多民族国家的少数民族发展和民族团结的具体考量。法律规范的统一在保持国家法制体系内在逻辑的同时，也为民族地区的法律适用提供了不同等级的规范秩序空间；第二，法治文化对民族生活理性化、现代化的规制与推动作用。文化作为一种人类意义性的存在，无时无刻不浸染在人类的言谈举止与日常生活之中，法文化也承载着某些人类生活的痕迹和未来生活的预期。在传递权威性的专业知识技艺的同时，法律更有着“道统”和“教化”的意义，即对社会成员的思维、心理以及行为偏好等等具有特定的指向性和规训力，为民族生活与社会行为提供预期与安排。在这种预期与安排的“法律话语”与民族“生活话语”相互交汇、彼此作用的境遇之下，民族群体便形成了对法律以及法律现象的真实体验，逐步生发出具有民族生活内容的法律意识与法治观念。

不仅如此，法治对于民族资源的整合和民族利益的调整始终是与其权威机制为依托的，既有打击、震慑的对象领域，也有保障正当权益、引领多元文化健康发展和促进社会宽容与团结的重要价值。一方面，法治通过法律责任的规制，让违反法律的民族个体或者群体承受相应的代价和痛苦，继而让民族群体在法治文化的熏陶下形成敬畏法律、维护法律权威的观念，这种心理作用有利于遏制违法犯罪行为的产生。当前大量涉及民族因素的恶性违法行为，尤其是民族分裂主义、宗教极端主义造成的恐怖袭击、重大犯罪案件，给我国民族团结和各民族共同繁荣的良好局面造成严重破坏。法治文化的建立，能够对民族分裂破坏的局面产生直接的威慑作用，通过法律的强制力量对其予以打击，不仅形成了违法就要承担责任的守法意识，而且法治文化对分裂破坏行为也起到消解作用。其在塑造理性化守法观念的同时，将展现出法律面前人人平等的理念，无分民族、宗教，任何人都必须遵守最低限度的规则，反之无论何种宗教、民族，只要实施了分裂破坏的行为，都将按照法律规定给予公正的制裁，消除因为民族特权、歧视而产生的误解与隔阂。另一方面，由于历史叙事与法政权力的作用，民族自身长久以来形成了既定的稳定性依赖，不同民族之间的精神隔阂既可能表现为不同的宗教信仰、不同的伦理道德、不同的语言外貌，也可能表现为源于历史的误解、对立甚至仇恨。由于民族本身认同的作用，特定民族的人群往往生活在一个比较局限的范围内，他们的思维方式受到了身边人群的强烈影响和监督，由于心理暗示和行为导向的作用，产生出自发、自觉、自为的行为，认为自身的行为具有天然的正当性，并且难以理解其他民族基于同样机理产生的行为。含有一定容忍度的法治，既不盲目鼓励某一类民族行为的扩张，也不冒然对某一类民族行为进行打击，但强调各民族自身文化、风俗、宗教信仰中有利于社会公平正义的内容，允许那些不与宪法法律相冲突的民族文化与行为方式的存在。通过法治文化的正面引导，让各民族自身内存的真善美内容真正发挥出来，抵消因历史因素过度膨胀而产生的精神隔阂。法治文化本身的管理和教育内容能够帮助民族实现自我管理和自我教育，不同民族均可以通过法治的手段来构建接纳和包容其他民族的行为规则与沟通机制，并传授给本民族公众，为民族共识的凝聚提供充分的指导和保障。

二、作为多民族“重叠共识”的实质平等

民族法治的实质在于一种承载各民族历史文化与现实发展的依法治理模式，即法治建设非但不能将少数民族发展排斥在外，而必须把少数民族的正当权益保障纳入法治体系当中，使少数民族权益保障成为推进国家法制健全的重要助力；同样，少数民族发展的现代化困境本身亦需要法治建设为其提供良好的社会-生态环境和制度保障。特别是在“一带一路”战略下，少数民族地区发展的政策契机必然要求相应的法治保障。法治环境的营造是提升少数民族地区治理体系与治理能力的关键举措。特别是法治文化的打造，其在少数民族地区逐步社会化的过程，也是法文化魅力意蕴逐步展开、释放影响的过程，促动少数民族成员法治观念与法治意识的养成。反过来，这种法权意识的提升，又会提高该民族地区的文明程度以及现代化治理水平与治理能力。法治建设与少数民族发展的“重叠共识”得以达成，本身即意味着一种民族法治的自觉意识已经觉醒，表现为民族群体对法治或法治文化的高度体认与高度自觉，“法治文化的认同是人们在一个民族共同体或国家中长期共同生活所形成的对法治的肯定性体认，其核心是对一个国家法治价值的认同”，这样的认同在少数民族那里，必然会生发出一种对民族法治建设的呼唤，要求国家法制建设必须深深扎根于少数民族的日常生活当中，要让少数民族群体体验到法治的实践性与实用性。只有这样，法治国家才不是高高在上的话语逻辑，而是根植于民族群体日常生活的有效经验。

不管是《中华民国临时约法》，还是建国后的《共同纲领》、五四宪法、八二宪法，以及《民族区域自治法》、《刑法》、《劳动法》等法律，都规定了各民族一律平等和各民族成员权利的平等保护，但问题在于，法律规定的形式平等与实践中的实质平等出现了较大的落差。因为这些条款大都处于纲领性、指导性和宽泛性的意义状态，许多条款只是具备了行为模式，却缺乏一些稳扎稳打的、细化的、可行性较强的保障举措和问责机制。以至于有学者呼喊，“中国现在保障少数民族权利方面存在的最为急迫的问题，不在于没有法律规定，而在于法律规范的具体化、现实化和执行问题。”其实，除却法律规范以外，政策的实施也是偏向于宏观和中观的调控，微观的功能发挥有限。如果只是一味的强调形式意义上的平等很容易落入惯性思维的窠臼，甚至会简单地从形式平等出发，生发出所谓“反向歧视”的错误认识。在民族问题的妥善解决上，必须正视汉族与少数民族由于历史、经济、地理环境、文化等原因造成的实质不平等，从实质公平的深度视角综合施策。仅仅给予少数民族与汉民族一样的同等保护，势必不能实现真正的平等，而必须要在“多元一体”的民族格局下，实现“少数民族权利的特殊保护”供给模式，才能逐步达到经济、文化以及社会权利实质意义平等的目的。

这里的实质意义上的民族平等包含了两个层面：第一、实质竞争能力上的平等，即少数民族与汉民族竞争能力上的相似水准。世界历史上的残酷征伐经验已告诫我们，如果一味的任凭族群之间自由竞争式的自生自灭，只会造成“弱肉强食”式的野蛮社会，一个族群的进步往往是建立在其他族群的奴役甚或是杀戮的基础之上。“貌似‘平等的竞争’最终造成的结果是强势群体主导的对劣势群体的压迫，以及在强势群体话语体系中对人类群体的‘不平等分类’。”由于教育、经济、语言等各种因素的影响，少数民族在同汉民族进行市场化竞争时，往往由于竞争力的悬殊而处于劣势地位，这种劣势地位虽然不是形式平等造成的，却常常会演化为一种“变相形式意义上的族群歧视”，如果矛盾升级，甚至会导致社会持续的不稳定。第二、实质结果上的平等，即族群从结果意义上实际获得对应的文化、经济与社会权利。形式意义上的平等只是确保了权益分配领域的机会平等，而没有真正关切到，在机会面前抓住机会的竞争能力以及在具备这种竞争能力之后实际上因竞争而得到的资源。就目前的民族现状而言，只有机会平等，很可能因没有竞争能力而错失机会，有了机会，有了竞争能力，却也不一定能够获得相应的权益资源。这就决定了对民族平等的促进，必须超越单单形式主义的界域，在竞争能力和实质结果的平等上提供有效的制度供给。也正是在这个意义上，我们才一再强调：“民族政策创新发展，不是要强化民族差异和民族特性，而是要促进市场要素流动和加强各民族交往交流交融”。实现各民族平等、促进各民族共同繁荣、构建和谐民族关系，这些根本不是哪个民族获利的问题，而是全体国民的共同要求。妥善解决民族问题，加强民族团结，促进民族交往、交流、交融，既与国家主权统一和安全直接关联，本身也是社会文明、理性发展的重要内容。要坚持民族平等原则，促进各民族共同进步，必须在以往注重形式平等的基础上向实质平等的层面倾斜。

三、 “双重认同”共识下的法治新构图

民族认同和国家认同的复杂关联，在近世各种形式的世界民族主义浪潮生发出的国际国内新语境下日益凸显。过渡膨胀的民族认同容易衍生出对国家认同和公民意识的非理性侵蚀，民族事务治理成为社会法治建设的重大关切。国家和社会治理方略上的法治化取向的确立，本身就要求我们更多地从法治思维来看待民族事务治理问题。法治有两个彼此相连的基本目标：个体性的权利保障和社会性的实质公平，为此也就决定了法治的重心在于规范国家权力的有效作为和不作为。因此，法治问题与市场问题之间存在互相支撑、互相补充的内在联系。市场化首先以公民权利崛起和交易规则有效为前提，这需要国家权力提供保障；市场化内在的商品交换逻辑和资本支配法则必然会导致社会生产的利己性、盲目性从而引发两极分化，又需要国家权力加以宏观调控，以及动用社会福利解决社会公平危机。因此，在发达国家，普遍可以看到以推动社会资本、社会力量的自由发展为指向的强市场与捍卫市场良性发展和有效平衡社会利益、实现社会公平为指向的强政府并存的格局。市场化与非市场化并重，而法治又能够有效回应社会发展上市场化与非市场化两方面的要求。在这个意义上，民族问题又必然是中国国家社会法治化治理当中的一个重要面向。

法治化在提升国民权利意识的过程中，自然带来了少数民族成员权利意识的崛起，这既包括民族权利具体内容的快速增长也包括国民权利平等保障的基本诉求，从而使少数民族权利保障具有民族特殊性和国民一体性的双重特征。其中的民族特殊性，既包括少数民族在民族文化和生活方式上产生的权利特殊性，也包括基于国民一体的政治伦理为平衡民族间发展落差而实行的特殊扶持政策所产生的权利特殊性。历来民族关系融洽的时期，也都是少数民族发展状况良好，民族尊严、民族自信心、民族认同与国民自豪感、民族团结意识、国家认同相行不悖、彼此强化的时期。因此，民族权利保障事关少数民族成员在确信本民族经济文化发展基础上的国民自豪感与国家认同感。相反，如果在全国经济社会大发展的态势下，民族权利保障方面出现问题，不管是国民权利的平等保障方面，还是少数民族特有权利的特殊保障方面，都很容易形成新的民族隔阂，冲击少数民族成员的国家认同，导致民族孤立主义，诱发民族间的冲突与对抗。

与民族事务治理领域的诸多机制相比，法治可以有效化解当前少数民族地区的国家认同危机，规范和缓和国家认同与民族认同之间的紧张关系，不断形塑二者之间的契合协作形态。在民族事务治理上，法治不仅具有一般意义上的普遍要求，而且也有特殊语境下的灵活变通。一方面，法治可以超越族裔认同、文化认同和特定社会行为认同的边界，确立一套适用于全体国民的行为模式与规范准则，比如，受教育权的确认、服兵役的义务践行以及基本文化权利和社会权利的保障等；另一方面，法治又是以一种人文关怀的视角对少数民族群体的特殊境遇给予关照，以一种差异化的标准注重实质意义上的公正，除了给予少数民族地区特殊的权利资源倾斜以外，还允许以国家政策的形式在特定的时空范围内加以实施。一般标准与差异化标准的结合使得民族与国家实现了民族身份与公民身份的协调统一。这样一来，民族与国家的关系就界定为一般权利与一般义务以及特殊权利与特殊义务的关系。

作为民族国家之一员，既要在政治共同体中表明自身的公民身份，又要在民族共同体中表明自身的文化归属。 “双重身份”认同下的法治不仅仅强调将少数民族作为一般公民给予保护，其更着重的是对少数民族实质正义意义上的“特殊身份”予以关照。在形式与实质的共同关切之下，达成一种法治时代的新共识。但是，“双重认同”是基于不同的层面而言，民族认同的身份应当放置在国内诸多民族文化的层面，而国家认同应当放置在国家主权下统一公民身份的政治法律层面。不同层面上的国家认同与民族认同可以以一种和谐的状态在法治框架下得以显现。如果以权利保护作为法治资源整合机制之最终目的，那么这种资源整合后的结果就是“公民权利一体保护”与“少数民族权利特殊”保护的并行不悖。少数民族权利作为法治事业的目的之一，在具有公民权利一般属性的同时，还具有民族属性的问题指向。少数民族权利之公民属性与民族属性是交互共在的，其中，公民属性要求法治将少数民族成员与汉民族成员一道，进行国民一体化的权利保护与义务约束；而民族属性又要求将其有别于一般公民属性的特殊性纳入到法治的视域当中，做出差异化的调整。

其一，国家认同与“公民权利的一体保护”。“近代民族国家通过‘公民’概念的普遍形式完成了对‘人’在民族共同体结构下的重建。”公民身份在国家面前，意味着只在乎一般意义的存在，差异性并非是国家所关切的要素。也正是因为一般意义的存在，而在对待公民时，其是超越于个体特殊性意义的存在，排除了宗教、文化、民族等多因素的考量，力图建构“人”观念的一般性对待，强调一种“中性之人”理论下的“人人平等”式的形式法治。处于“后民族时代”的公民国家，各民族成员的利益一体化程度加深，民族的身份意义被极大的弱化。所以在横向意义上的“公民权利一体保护”不仅确认了各民族平等的身份，而且国家认同与民族认同的张力也在一定程度上得以缓解和式微。“任何民族成员都首先作为公民享有权利承担义务，国家认同是维系国民统一的国家社会生活的必要前提。保护民族利益、推动民族文明进步的行为必须以国家为依托参与国际竞争，民族利益与国家利益休戚与共，任何打着民族振兴旗号的危害国家安全的民族分裂行为都受到法律的严格防范与打击。”并且，这种国家认同之下的公民身份塑造在客观上对民族与之所属的自然共同体形成了一定程度上抽象分离，这种分离在弱化民族极端认同的同时，也在促使民族个体理性对待其所属族群的情感。在生存权与发展权不断得到保障的前提下，重新审视其与国家、其与法治建设的关系，继而反过来创造了民族群体对国家认同以及法治中国建设认同的契机。如果将“民族个体”模式转化为“公民个体”模式，那么与国家建立链接的个体身份不再识别为“国家与民族个体关系”而是“国家与公民关系”，一视同仁下的公民对等地承认他人的权利，“不同民族的个体才可能超越各自的族属身份认可对方有完全平等的公民身份，同时维系对一个平等保护个体权利的法治国家的理性认同。”这样一来，政治层面上同质的公民身份不仅得以存在，而且亦包容了社会文化层面上各民族既有的特质与多样性。

其二，民族认同、法治底线与“少数民族权利的特殊保护”。如果认为公民权利平等保障就是少数民族权利保障的全部内容的话，那一方面是无视我国民族不均衡发展的事实状况，而从更为根本的角度看，也就无异于取消了民族问题本身。因此，少数民族权利保障客观存在着有别于汉民族成员权利保障的特殊性。这种特殊性从大的方面讲，主要表现在两个方面：第一，少数民族成员享有各级政府对少数民族的特殊扶持的权利。也就是说，少数民族成员除了要享有平等的公民权利之外，还要享有汉民族成员所不享有的特殊优惠性的权利。如前所述，公民权利涉及的是少数民族的平等自由的尊严问题，特殊扶持涉及的是少数民族实质平等这一社会公正问题。第二，少数民族成员享有的反映民族特性特殊的权利。这实际是少数民族经济文化多元发展的要求。从而要求我们在看待民族问题的总体思路上，要具备多民族国家所应当具备的宽容与大气，避免运用一元化的模式对待民族问题，真正确保民族问题上实现“多元共生”的一体和谐局面。

法治将少数民族所关心事项上升为一种“少数民族权利”，并将汉族与少数民族共同关心之事项上升为“公民权利”。在这样一个“少数民族权利特殊保护”与一般意义下“公民权利一体保护”双重维度的特殊语境下，不仅极力满足了少数民族对于日益增长的权利需求，兼顾了少数民族权利的民族性与国家性；同时也突破了二者过去只是形式意义平等的瓶颈，达致一种实质法治意义上的公平与公正。“少数民族权利的特殊保护”不仅具有法治逻辑论证意义上的必要性，而且具有宪法规范意义上的依据确证。宪法明文规定了优惠照顾少数民族，即可以对少数民族实施差别对待原则，对少数民族地区实行差异化的政策而共享社会基本之善。打破民族所处的不利地位，促使其以更加公平、公正的身份参与社会竞争和公共生活的体验。我们需要在继续强化“法律面前人人平等”的法治理念基础上，还要从具体微观细节和实践操作的双重维度加大对少数民族群体的实质公平保障。

也许会有人如同威尔·金里卡那样提出，任何提高特定种族在公共生活中显要性的措施都具有离间的属性，在时间的推进下，它们制造了少数群体之间的竞争、不信任甚或对抗。我们认为，这种观点不仅人为主观的夸大了民族之间的差别，而且忽视了民族认同与国家认同之间的契合点与兼容性。“少数民族权利的特殊保护”是在维护国家统一和领土完整的逻辑前提下实施的，“少数民族权利的特殊保护”并不是复归封建社会中构成的对他者优势的身份权，而是对因各种原因在发展过程中处于弱势或者劣势地位，拥有实质意义上权利差异内涵的群体给予适当的倾向，其体现的是形式法治观到实质法治观，或者从单纯形式法治观到“形式—实质”双重模式法治观的发展。至于“少数民族权利的特殊保护”会不会成为一种新的话语霸权，进而造成少数民族与汉民族之间新的不平等事实呢？亦即罗尔斯在《政治自由主义》中所忧思的那样，“一个由自由而平等的公民——他们因各种合乎理性的宗教学说、哲学学说和道德学说而产生了深刻的分化——所组成的稳定而公正的社会之长治久安如何可能？”这种忧虑有一定的意义，但并非不可避免。因为“少数民族权利的特殊保护”绝非是以一种超越于法治之外的特权形式加以保护，对少数民族的特殊权利保护仍是通过正当程序经过民主的协商、博弈、妥协之后所达成的结果，然后再以制度化的形式将这种结果加以固化。在法治的框架内不可能由某个个体的意志毅然决定这种保护的程度与状态，不能突破法治的底线要求。我们所强调的少数民族权利平等保障，既包括权利保障，也包括义务落实。近年来，中国社会治理当中出现一个不正常的现象，就是涉及少数民族的案件，尽量采取息事宁人的做法，执法人员非常担心在涉及少数民族成员的普通事件上一旦处理不好，转化成民族问题、甚至民族群体性事件，就很可能为此要承担严重的政治责任。因而，在正常事件的处理中，不敢追究民族成员的法律责任，执法松懈，这在一定程度上成为扭曲民族关系、激化民族矛盾的一个因素。

四、通过法治凝聚民族共识的路径选择

依凭党和国家在不同历史时期推行的民族纲领政策，尤其是我国民族区域自治制度所积累起来的民族事务治理经验，针对当前我国经济社会发展的新阶段和少数民族权益保障所面临的新的问题，我们认为，在把握当前国际全球化趋势加深、国内经济社会各项事业高速发展大局前提下，必须从促进民族交流协作、推动各民族共同进步繁荣的基点上看待民族事务的法律治理问题，各民族的繁荣发展、民族权利的保障都只能在多民族守望互助的环境下进行。民族法律关系的内容来自于民族交往过程中所面对的利益划分与纠纷解决，因此必须落实少数民族成员作为现代国家公民所应当享有的法定的权利与自由，应当将国民权利一体保障作为解决民族问题、推动少数民族发展的基本方面。同时民族问题区别于一般社会问题、民族权利保障区别于一般国民权利保障有其特殊性，既要从社会实质正义的立场出发，对少数民族经济文化事业实行特殊扶持政策，通过优惠政策的推行，逐步缩短各民族间发展上的不均衡、缩小民族间事实上的不平等状态，又要在民族发展模式和民族文化内容上，抱持多元立场，通过各民族“多元共生”，达致“民族认同”与“国家认同”之间互相支撑、互相促进的稳定状态。为此就必须明确国家在推动民族交往、合作，促进民族繁荣、保障民族权利上所担当的法律义务，积极建构民族权利的法律保障体系与政府问责机制。具体而言，需要加强以下几个方面的工作。

其一、市场机制和非市场机制二元并举，以实际缩小各民族之间经济社会发展水平上的差距为目标，完善推动少数民族发展的政策法律制度建设。发展是硬道理，少数民族的发展与理想民族关系的构建，都离不开各数民族自身经济形态的市场转型。但是这并不意味着，当前我国民族问题治理的根本任务就是对各少数民族全面推行自由市场经济，更不意味着市场经济逻辑或市场经济原则是解决民族治理问题的根本原则。历史上形成的民族发展程度的差距，无法简单让各少数民族和汉族站在一个起点上，然后开始市场化所谓的平等竞争。民族问题上单纯的形式平等其是不公平的，也是进一步拉大民族差距、激化民族矛盾的一个基本原因。完全以市场化的模式来治理民族问题，实质是政府缺位。因此，以扶持少数民族发展的民族优惠政策不能取消，而在很长时间里，应当严格执行，不断充实。

实际上，任何现代多民族国家的政府都负有合理平衡国内各民族的民族利益、保障各民族平等发展的义务，民族利益的大小、民族发展的好坏，都直接取决于该国政府所奉行的民族政策和民族法制，从而民族权益的分配与保障都首先是一个制度产物。改革开放以来，国家在促进少数民族经济社会发展方面做出了巨大的努力，也取得了显著的成果，但同时还必须看到，国家扶持的力度与少数民族经济社会发展的需求之间，客观上还存在着很大的距离，少数民族经济社会发展的状况整体上仍然落后于汉民族，并且某些少数民族与汉族之间呈现出落差加大的趋势，这些构成我国当前处理民族利益和民族发展问题的一个基本背景。我们必须承认：近30年来民族间社会发展落差加大的情况，虽然有历史上和自然环境等客观制约因素，但国家政策层面的制度原因则是更为关键的。必须从加强国家安全、民族团结的高度，充分重视少数民族经济权益保障问题，把缩小经济社会发展上客观存在的民族差距，提高少数民族经济权益保障水平，作为新时期全面建设小康社会，促进社会公平、有序发展的核心任务。

其二，以实现少数民族经济形态的现代转型，提高少数民族经济的现代化水平为核心，推进少数民族地区经济社会发展。从世界各国的民族发展情况来看，民族繁荣、文明的程度，不在于民族人口多少，甚至也不在于历史文化传统的长短，关键是取决于该民族能否有效确立本民族的现代经济社会生活，实现本民族的现代化发展。就我国55个少数民族的民族经济而言，虽然发展水平不一、特色各异，但总的发展方向都在于实现各民族经济的现代转型，提高本民族经济的现代化水平。任何民族都有追求本民族现代化发展的权利，任何民族的真正发展也都只能通过本民族经济社会的现代转型才能得以实现。没有理由认为汉民族可以旗帜鲜明地现代化，而一旦提及少数民族的现代化，似乎就是和该民族传统文化、民族个性的保持相对立的东西。民族现代化和民族文化、民族个性的保持绝不是对立的，否则就会得出，世界上现代化水平越高的民族，都越是一些已经丧失了原有民族性的民族这样明显不符合事实、甚至是荒谬的结论。实际上，不管是单一民族国家，还是多民族国家，民族文化发展状况和该民族经济社会发展上的现代化水平都是同步相关的。民族文化繁荣离不开民族经济的支撑，经济、社会发展水平好的民族，才有推动本民族文化与时俱进的可能。根本上说，民族文化流失，非但不是民族经济现代化的结果，毋宁恰恰是民族经济发展落后的结果。正是在这个意义上，因民族、因地域区别具体情况，加快少数民族现代经济的建设至关重要。这就要求我们要对各民族经济的形态、结构、规模、所依赖的自然社会条件以及传统文化等非经济因素的特点，等等客观情况详细调查研究，在此基础上制定彼此区别而各有其针对性的制度安排。

因此，加强少数民族经济权利保障，加速少数民族经济的现代化发展，对内与延续民族传统、保持民族个性不相对立，对外与建立和谐的民族关系，加强国家安全，凝聚国家认同和提升国家实力，更是统一的。少数民族现代经济建设只能在与汉民族和其他少数民族的经济交往之中加以开展，而势必不能脱离我国国民经济的整体发展而孤立地进行。汉民族的经济社会发展同样离不开少数民族。因此，加强中华民族全体国民意义上的民族整合，离不开有效吸纳各民族经济基础上所形成的国民经济共同体的支撑。在民族特色经济多样性基础上，保持国内各民族在民族经济发展水平上的大体相当和利益结构上的基本公平，这是任何多民族国家维持国内民族团结和国家稳定，强化政治统治合法性的基础所在，从而也就是任何政府推进现代国家建设的核心内容和基本义务。

其三，切实推动由民族法制迈向民族法治的重大转换，积极拓展以民族区域自治为核心的民族事务法治建设空间，打破法律实施工作滞后于民族交往需求的局面。

以确保法律的动态实施为核心，在细化经济、文化以及社会权利的基础上，逐步使其落实到个体的具体权利。通过文化权利、经济促进、社会保障等各种手段，在刺激少数民族地区经济发展的同时，调整因结构化差异而带来的“族际分层”，提升少数民族群体的竞争力与创造力，逐步减缓相应领域少数民族群体对国家优惠政策的依赖性。不断塑造全社会的法治意识，实现法治文化在民族地区的社会化，使法治的精神意蕴在民族地区和少数民族成员内部得到彰显。在法治意识统合之下的公民意识与民族意识齐头并进的境况下，可以将公民意识或者公民文化嵌入民族心理、意识与行为的养成互动当中，将民族意识的合理诉求在法治的大框架之下通过正当程序加以表达，从而使得文化的多元存在与国家的统一处于良性的互动状态。一方面，少数民族可以通过直接或者间接参与立法的方式，不断的反映自身群体的诉求，使其权利诉求得以制度化的过程也是自身法治观念不断得以形塑的过程；另一方面，少数民族也可以通过法治实践的路径来提升法治观念的塑造。法治实践的类型也是多样化的，不仅包括司法实践的参与、法律知识的普及宣传，而且囊括了法学教育实践。这就要求我们进一步拓展民族区域自治的制度空间，拓宽少数民族在国家层面的利益表达渠道与利益协调机制，提升少数民族成员参与国家事务的积极性，增强少数民族的国家归属感与认同感，努力打造全民族法治共识下的利益共同体。

其四、加强民族地区的法治政府建设和司法公正建设，提升少数民族合法权益保障水平。在全面推进依法治国的大背景下，构建法治政府是建设法治国家的重中之重，民族地区法治政府建设也必定是其中不可缺少的重要一环。就民族地区法治文化的推行来说，法治政府的构建将起到不可替代的表率作用，政府行政必须遵循法治轨道，通过法律制度规范政府权力的运行，并要求政府以法治方式治理民族地区事务。通过行政体制改革，形成有效监督机制，杜绝人治文化对法治造成的破坏，以法律规则作为调整民族地区社会关系的根本依据，实现民族地区从传统熟人社会到规则社会的转型。在法治政府的有序管理和规范下，在民族地区营造良好的法治环境，消除迷信活动、非法社会活动的影响，减少违反犯罪行为，建立健全市场环境。通过法治政府替代传统宗教势力、宗派势力对民族事务的干预，并形成进一步促进法治文化的民主政治空间，彻底消除人治文化的历史惯性。此外，在民族地区也要发挥司法个案的示范效应。不仅通过司法来处理好国家法与民间法二者之间的紧张关系，彰显出民族地方司法的特质与多样性。同时，又要通过带有国家强制力作为后盾支撑力量的司法判决，将法律内在的价值释放给族群，向民族地区灌输特定美好社会的理念，为其本身合理安排自己的行为并预测自己行为可能带来的后果提供了一种安排和预期，来指引族群迈向可欲的方向。

最后，推进少数民族权利保障领域的国际对话、合作与有效防范、打击境外民族分裂势力并举，落实总体国家安全观。国际交往层面全球化程度的加深，要求我们必须在积极参与国际人权保障事业、提升国际影响力与竞争力、营造良好国际环境的前提下把握国内民族问题。随着世界经济一体化的加深和各种国际对话与合作机制的发展，传统的主权性内部事务正在大量向全球性问题转化并能够产生迅猛的全球连锁效应，从而造成国家间、国家与国际组织间的协商合作日益频繁和重要，加大了主权国家的国际依赖。我国政府已于1998年签署了《公民权利与政治权利国际公约》，于2001年3月批准了《经济、社会及文化权利国际公约》，并接受了履约报告审议。少数族裔人权状况作为国际人权保障的重要内容，决定了我们必须要积极参与以联合国为核心的国际人权保障体系的运作之中，加强少数民族权利保障上的国际对话与合作，最大程度利用全球化发展态势所带来的新的机遇，拓展国内少数民族发展渠道。离开国与国的联系，离开国际国内的民族交往，完全拒绝国内少数民族参与国际民族交流互动，无疑会造成国内民族发展与民族权利保障受到不应有的限制。但进一步的问题在于，全球一体化国际交往的加深，为国内少数民族经济社会发展带来机遇、甚至能够在国际舞台上展现自身民族文化、谋求促进本民族发展的国际机制同时，也使得少数民族成员有了更多的渠道受到发达国家社会制度的意识形态和影响，而其中民族问题上的一些错误观念也急速扩大其影响力，导致部分少数民族成员在民族权益意识上“阀值”虚高，甚至发展为民族分裂主义。而在全球化背景下，不可避免地在民族关系领域生发出新的离心力量，宽松、缓和的国际环境和频繁、紧密的国际往来也为境外反华势力、民族分裂势力和恐怖组织提供了大量可乘之机，捍卫国家安全，打击极端民族主义、宗教极端主义和暴恐势力必然面临更大的压力和挑战，这些无疑是我们今天把握国内民族问题所必须面对的。

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