摘要：乡村振兴战略是社会主义新农村建设的升级版。产业兴旺旨在繁荣农村经济生态宜居旨在协调经济生态关系，乡风文明是乡村建设的灵魂，治理有效旨在提升战略实施效果，生活富裕是改革开放的重要目标。实施乡村振兴战略应采用因地制宜策略、规划引导策略、统筹协同策略、市场主导策略、质量提升策略、增量共享策略、域服务策略和对外开放策略。乡村振兴战略的提出和实施，将会使我国出现现代农民培育、现代农业发展和现代农村建设全域推进的新变化。
关键词：乡村振兴战略；策略；全域推进
改革开放40年来，我国乡村建设取得了令世人瞩目的巨大成就，但受基础薄弱等因素的影响，仍存在发展相对滞后等问题。前者创造了实施乡村振兴战略的条件，后者提出了实施乡村振兴战略的要求。实施乡村振兴战略，旨在满足农民应对新挑战和追求新目标、乡村探索新模式和创建新景象、政府担当新使命和谋求新合力的要求，提高三农发展的质量和效率，补齐三农发展不协调、不平衡、不充分的短板，促使三农工作跃上新台阶，让广大农民更平等、更好、更多地分享中国发展与改革的红利。实施乡村振兴战略也是全面建成小康社会的需要，基本实现社会主义现代化的需要，建成社会主义现代化强国的需要。
一、乡村振兴战略的主要含义
乡村振兴战略是社会主义新农村建设的升级版。其中，以“产业兴旺”替代“生产发展”，是强调要在发展生产的基础上培育新产业，新业态和完善产业体系，使农村经济更加繁荣；以“生态宜居”替代“村容整洁”，是强调要在治理村庄环境脏乱差的基础上发展绿色经济、治理农村污染和进行少量搬迁，使农业生产环境、农民生活环境和农村生态环境更加舒适；以“治理有效”替代“管理民主”，是强调要在处理好干群关系的基础上协调好其他各种利益关系，使农村治理体系更加齐全，治理内容更加完整，治理过程更加有效；以“生活富裕”替代“生活宽裕”，是强调农民生活状态要由全面小康水平跃迁为发达社会水平，使农民生活更加美满；乡风文明四个字没有变化，但它的具体内容会随着上述四方面的演进而相应提升。同新农村建设相比，乡村振兴战略把实际上的生活环境治理拓展到生产、生活、生态环境综合治理，把实际上的村庄土地治理拓展到村域土地治理，把实际上的局部推进拓展到全域推进，包含的内容更为充实，从经济建设、生态建设、文明建设、社会建设到福祉建设，五方面的逻辑递进关系也更加清晰了。
（一）产业兴旺旨在繁荣农村经济
产业兴旺是乡村振兴战略最基本的内容。其中现代农业又是产业兴旺最重要的内容。它通过产品、技术、制度、组织和管理创新，提高良种化、机械化、科技化、信息化、标准化、制度化和组织化水平，推动农业、林业、牧业、渔业和农产品加工业转型升级。它一方面构建以新型职业农民、适度规模经营、作业外包服务和绿色农业为主体，质量高、效益好、竞争力强、可保障国家粮食安全、产品质量安全和国家生态安全的现代农业；另一方面推进二三产业发展、农业产业链延伸和一二三产融合，提升农村产业体系为农民创造出更充分的就业和增收机会。
中国农业已经到了由数量扩张向质量提升的转折点。中国农业面临的主要问题已不再是农产品短缺，而是农产品质量低下、同等农产品价格竞争力低下和农业可持续能力低下。农业管理部门的主要任务应由提高和稳定农产品产量转向控制农产品质量、提高农产品市场竞争力和消除农业污染，农业驱动力应由增加要素投入转向提高全要素生产率。
不少学者认为当前农业的挑战之一是愿意从事农业的农民越来越少。这个认识显然不够准确。现实中较为突出的现象有二：一是愿意从事超小规模农业的农民越来越少，二是职业农民普遍觉得现有的土地经营规模没有达到预期目标。这是中国发展现代农业的机会而不是挑战。中国要抓住越来越多的农民不愿继续从事超小规模农业的时机，推进农业适度规模经营，培育具有自生能力的核心农户，提升我国农产品的市场竞争力，提高我国农业可持续发展水平。
作为一个拥有13多亿人的人口大国，中国必须打造一个微观经营组织具有自生能力、就业具有产业竞争力，产品具有国际竞争力的现代农业。只有这样，农业方能成为体面的职业农村方能成为农民安居乐业的家园。最近20年我国政府对农业提供了大量财政补贴，但中国市场上出售的农产品是按质论价的，价格信号并没有扭曲，这意味着我国提升农业自生能力的外部压力依然存在。我国正在采用测土配方施肥、水肥一体化等技术措施、加快土地流转等制度措施、发展农民合作等组织措施，并具有大宗农产品主要产区南北跨度大的大陆国家比较优势和农地集体所有易于农地调换、流转和整治的制度比较优势，这意味着我国提升农业自生能力的内部动力依然存在。我们要充分利用把农业做强的外部压力和内部动力促进现代农业发展，并通过工业化、城镇化的推进，进一步增强农业生产要素供给和农业劳动力剩余吸纳，拉动现代农业发展。
（二）生态宜居旨在协调经济生态关系
生态宜居是提高发展质量的重要保证。生态宜居包括村容整洁、村内水、电、路等基础设施的完善，免费义务教育、新农合、新农保等基本公共服务的改善，还包括以敬畏自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念纠正单纯以人工生态系统替代自然生态系统的行为，保留乡土气息、保存乡村风貌、保护生态系统、治理环境污染、减轻生态压力，实现人与自然和谐共生，让乡村人居环境绿起来、美起来。
生态宜居发展要求政府的农业安全目标应从粮食安全拓展到生态安全，且越来越重视生态安全。农产品的缺口可以通过国际贸易结清，生态安全的缺口无法通过国际贸易结清。
农业生产越亲近自然，能耗越低，生态就越安全，可持续性就越强。在世界粮食供给较为充裕的时期，适当增加高耗肥高耗水且易存储的农产品进口，降低中国耕地的耕作强度，减少化肥水资源的耗用量，有利于保护我国耕地的地力解决化肥农药污染，地下水位快速下降等问题，提高中国生态安全和可持续发展的水平。
农业应把生态服务作为提高农业全要素生产率和增加农业生态产值的因素，使私有品形态的农产品生产与公共品形态的生态系统服务价值生产成为一个有机整体，拓展农业发展空间，增加生态服务价值，增加国民的福祉或提高国民生活的舒适度。为了制约以生态效益换取经济效益的农业技术，农业应以评价经济和生态总效益的方法论替代单纯评价经济效益的方法论。做好这个具有挑战性的研究课题是学者们必须承担的责任。
（三）乡风文明是乡村建设的灵魂
乡风文明是实现产业兴旺生态宜居有效治理和生活富裕的保障。乡风文明建设既要重视尊法守约尊老爱幼邻里互助诚实守信等乡村优秀文化传承，又要重视它与现代文化融合，既吸纳城市文明世界文明成果，又为城市文明世界文明做贡献，实现乡风文明与时俱进。
乡风文明通常同正式制度安排和非正式制度安排相关联，但它主要是由乡民遵守制度安排的自觉性而不是制度安排的严谨性表达出来的。第一，尊重他人利益蔚然成风。个人追逐自己的利益考虑自己的利益维护自己的利益是正常的，而且必须得到尊重，但同时也要尊重国家利益集体利益和他人利益。第二，守约守法蔚然成风。人们不仅遵循正式制度安排和非正式制度安排，而且不钻制度安排漏洞谋求私利，尽管钻制度安排漏洞谋求私利可能并不违法。第三，守望相助蔚然成风。一个社群或国家，都要在尊重个人理性的基础上倡导集体理性，使团结互助成为社会常态。第四，敬畏生态蔚然成风。一个社群或国家，都要在尊重经济理性的基础上倡导生态理性，使善待自然和扬弃盲目改造自然的理念成为社会常态。
（四）治理有效旨在提升战略实施效果
治理是实施乡村振兴战略的关键所在。治理越有效，乡村振兴战略实施效果就越好。可采取的具体措施是：以村民权益和国家利益相容互洽的管理体系协调农户和国家的关系；以平等对待农户私有资产和社区集体资产的产权保护制度协调农户利益和集体利益、短期利益和长期利益的关系；以规范农民行为的技术标准法律法规的生态治理体系制止过度垦殖、过量开采地下水、过量施用化肥农药薄膜等行为，以激励农民行为的生态补偿制度确保农户利益不受影响；以自律、群律、法律三位一体的个人行为约束体系规范农户行为，以自治德治法治三位一体的乡村治理体系规范集体事务处理程序，并协调好农户间、农户与集体间集体与集体间的关系。
为了充分发挥农民和农民集体组织的作用，农民集体组织应以成员有血缘地缘纽带、相互利益更密切的自然村或村民小组为基本单元，政府必须转变职能，改进管理，完善服务，形成政府与有关各方平等参与责权对等运作规范的治理格局。
（五）生活富裕是改革开放的重要目标
乡村振兴战略实施效果最终要由农民生活富裕状况来评价，这是该战略把生活富裕放在最后的原因所在。生活富裕需要从几个维度来评价：第一，绝大多数农民的绝对收入达到富裕水平，它可以用恩格尔系数低于某个特定值的农户占总农户的比例来衡量；第二，城乡居民和农村居民福祉（包括经济收入文化生活政治权益）差距进入了改革发展成果公平分享的特定区间，它可以用基尼系数低于某个特定值来衡量；第三，收入具有较好的流动性，以反映竞争的充分性。具体包括收入最低20%群体的收入份额有所上升，收入最高20%群体的收入份额有所下降；各个收入群体的人员组成有所变化；特定成员在收入群体中的位次有所变化。第四，农村社会保障体系越来越完善。
二、乡村振兴战略的实施策略
实施乡村振兴战略，必须系统分析新时代我国社会主要矛盾在农业领域、农村地区和农民群体中的体现，在此基础上统筹谋划突出区域特色、突破瓶颈制约的全局和长远应对之策，并强化组织管理、创新实施手段，完善标准规范，健全监管体系，建立合作平台，构建协同机制，促进区内合作，拓展区外合作。为了扎扎实实地实施乡村振兴战略，需要采用合宜的策略。
（一）因地制宜策略
我国乡村地域辽阔，类型多样，差异很大。每个乡村都应根据国家主体功能区规划和自己的实际情况和可用资源制订乡村振兴规划，做好乡村空间布局、生产项目部署、基础设施配置和治理机制设计。其中，位于粮食主产区和核心产区的乡村，应重点加强粮食综合生产能力建设，承担起维护国家粮食安全的责任；位于重要农产品生产区和农业产业化发展区的乡村，应把特色农业做优做强，这两类乡村都要有发展二三产业或一二三产融合发展的视角。不宜发展农业的乡村，应以保护和创造生态系统服务价值为主，旅游资源丰富的乡村可以发展生态风景旅游区等。城镇周边的部分乡村应融入城镇。
（二）规划引导策略
政府的主要责任是编制和落实土地规划。为确保土地规划的权威权和严肃性，确保未被征地农民和被征地农民之间的公平，制止农业规划区内的农地非农化行为，必须处理好规划受益区和受损区的关系。在宏观层面上，要把土地规划造成的级差地租征收掉，倘若规划带来级差地租全归受益区，受损区就会想法设法地使自己成为受益区，国家确立的耕地红线等就将不断被突破。在微观层面上，要调整不再具有适宜性的规划内容。规划设计得再好，在实施过程中也可能会出现一些不适宜性越来越明显的内容，对于这些规划内容，应按照项目周期管理的要求定期或不定期地调整，而不能以不变应万变。
为了做好土地规划编制和落实，应该做好以下工作：一是完善土地规划的法律法规，保证土地规划的权威性强制性和约束性。二是以生态和环保理念编制土地规划，保障人与自然和谐。三是制定包括控制性规划、指导性规划和施工规划三级规划的土地规划体系，形成从指导性（全国乡村规划纲要）到操作性（乡村总体规划）和控制性（乡村详细规划）层层约束的土地规划体系，增强土地规划的可操作性，使之成为国家宏观调控的重要手段。四是以共同参与、共同负责、共同受益为原则，引入公众参与地方土地规划管理的机制。
（三）统筹协同策略
各个部门各行其是可以做到部门内自洽，但做不到部门间互洽。要将自洽提升为互洽，必须开展协同，以解决单个部门、单项政策解决不了的问题。大部制可以减少协同需求，仍需要用部门协同机制加以解决。协同旨在保障政策制定的包容性和战略性，使利益相关者通过合作实现稀缺资源共享，通过博弈实现利益均衡。其中，包容性是指凭借制度化协同机制克服公共决策部门化弊端，确保各项政策的互洽；战略性是指公共政策具有引导性，而不是被动应对。协同包括决策协同、政策协调和政策执行三个层次：决策协同层负责战略设计和运行监管，监督协议遵守情况和实施问责制度；政策协同层负责部门、企业和第三部门的协调，使相关政策具有包容性，把协同和服务落到实处；政策执行层注重服务方式创新与改进，注重公私伙伴合作，注重服务供给的多元化、便捷化、品质化和规范化。
协同需要五方面支撑：一是增强协同意识，形成协同文化。二是激发协同需求，使可支配资源不同的各方通过协同实现优势互补，化解劣势。三是规范协同制度。借助于协同运作过程监督绩效评估和激励问责等制度，确保参与各方权利责任利益的对称。四是发挥工具功能。运用信息通讯和网络管理技术搭建信息共享平台和服务平台，使信息应用更快捷更高效更充分，使各种服务更公开、更透明、更便民。五是化解协同风险。化解协同风险除了设置退出机制外，更重要的是惩罚不协同行为。这样，随着协同次数的增多和相互信任的增强，协同的自觉性会变得越来越高。
政府要进一步健全协调体系，使各类经济主体各个管理部门和各项引导措施在实施乡村振兴战略过程中尽量保持协同；政府要进一步放松管制，让各类经济主体在战略实施中发挥决定性作用；政府要进一步完善服务体系，使各类经济主体得到更好和更优的服务，并以购买服务的方式动员和组织社会力量参与战略实施；政府要进一步完善实施计划，使战略实施有任务书、时间表、路线图和责任人。
（四）市场主导策略
现实中的库存积压、产能过剩、杠杆率太高和短板太长都是现象，它的本质是市场未能充分发挥应有的作用。消除上述现象，政府主管部门不仅要有调整干预内容和改进干预方式的智慧，还要有让市场机制在资源配置上发挥决定性作用的信心，承担起让所有市场主体积极性充分释放出来的责任。否则，这些现象会以其他形式表现出来，而不会真正被消除。
政府与市场的关系实际上是人与人的关系。在农业资源配置上，政府和农民的关系不是简单的舵手与桨手的关系，由舵手发挥主导和引导作用，桨手按照舵手发出的指令和节奏将能量充分释放出来。让市场机制发挥决定性作用，就是让亿万农民在农业资源配置上发挥决定性作用，政府应履行为亿万农户提供各种支持的责任，而不是简单的行使主导农民配置农业资源的权力。
发挥资源比较优势、培育产品竞争优势和提升国际竞争力是农户的内生需求，所以这些事情要放手让农户去做，让他们发挥决定性作用。按部就班有可能减少风险，但也可能会贻误时机，且减少风险之得往往抵消不了贻误时机之失，因而要加以改进。政府的主要责任是为遇到难以承受的风险的农户提供适当的帮助，而不单纯是降低所有农户的市场风险。
市场管理主体之手和市场主体之手实际上都是有形之手，以有形之手和无形之手形容政府和市场关系需要进行适时完善。将政府概括为看得见的手是因为政府（市场管理主体）只有一个，它的所作所为都能看清楚，将市场概括为看不见的手是因为企业（市场主体）太多，看不清它们各自的所作所为而只能看清它们的综合结果。大数据时代的到来会发生四个变化，一是所有企业的所作所为都变得可观察了，几百年前作出的看得见的手和看不见的手的概括变得不尽完善，今后有可能需要深化认识与调整；二是企业优化资源配置所需的各种条件变得越来越好，其可以发挥决定性作用的范围变得越来越大；三是企业所需的政府服务变得越来越具体，对政府服务的要求变得越来越高；四是政府的所作所为变得越来越透明，在满足上级政府需求和满足所有企业和社会成员需求两个方面是否达到均衡变得越来越容易观察。面对这些变化，政府的理性选择是既要履行保护合法产权维护公平竞争提供公共物品和调节收入分配之职，又要让市场主体发挥决定性作用。
（五）质量提升策略
农民再多也不会比农产品消费者多，所以农业主管部门必须要有向消费者提供质好价平的农产品的视角，而不是就农业论农业，就农民论农民。现实中存在三个问题：一是盲目追求规模第一产量第一，把好端端的产品做多做滥；二是盲目追求附加价值，把好端端的必需品扭曲为奢侈品；三是盲目追求奇特，使农业生产领域出现劣币驱逐良币的现象，比如以非常规的野菜野味对常规的果蔬畜禽产品的替代。
一个高质量的农业供给体系，应该具备三个特征：一是简约化。包括运输距离短储存时间短和营养损失少能耗低无污染。二是标准化。对于必须达到的指标，例如营养指标，一点都不能少；对于不能超过的指标，例如用水量用肥用药量，一点都不能多。三是生态化。要根据生态系统的要求创新知识，找到适宜生态系统的农业资源配置方式，而不是根据已有知识改造生态系统；要根据农地的基本状况配置适宜的作物，而不是根据特定农作物的要求改造农地；要根据畜禽的要求将饲料粮和牧草配置在适宜的农地上，而不是单纯地根据人的需求追求谷物产量最大化。
有关各方要为构建这样的供给体系共同努力。一是共同构建能满足各种农民要求的培训体系，造就一支懂农业、爱农村、爱农民的人才队伍；二是共同开展创新，尽快补齐“三农”发展面临的技术制度组织和管理短板；三是共同建设可供各种农民使用的覆盖全传递快信息全的互联网平台，让所有农民都能及时获得他们所需的知识技能经验和信息。
（六）增量共享策略
博弈会出现正和博弈零和博弈和负和博弈三种结果。负和博弈并不意味着没有赢家，但一定意味着社会总效用减少，所以负和博弈（如恶性竞争）必须加以抑制。零和博弈有可能出现既没有赢家也没有输家的情形，但通常表现为一家（或几家）欢喜一家（或几家）愁；由于社会总效用没有任何变化，这种博弈也不值得提倡。需要倡导和追求的应该是社会总效应增加的正和博弈。然而对特定博弈者来说，他从正和博弈中的所得并一定比其他两种博弈结果好；由此引出了如何优化博弈结果的问题。
最早提出的是帕累托最优。所谓帕累托最优是指至少有1个人受益而没有任何人受损。然而，现实中合乎这种要求的正和博弈并不是很多。为了消除没有任何人受损的约束，又提出了卡尔多最优。所谓卡尔多最优就是增加受益人补偿受损人的环节，达到至少有1个人受益而没有任何人受损的帕累托最优。这两种正和博弈都没有受损者，但把博弈双方（或各方）分成了受益者（或群体）和受损者（或群体），且结果很可能是弱势群体的利益不受损，余下的效益增量都归强势群体。由此可见，关注社会总效用增加的帕累托最优和卡尔多最优是有局限性的，尚需进一步完善，即再增加效益增量公平分配环节，通过效益增量按各方做出的贡献合理分配，让博弈各方都受益。
形成这种状况的必要条件是将竞争性博弈拓展到合作性博弈。合作给参与各方带来的效益增量越多效益增量的分配越合理，相关各方参与合作的内在激励就越充分。效益增量的大小和分配的合理程度主要取决于合作各方共同认可规则的完善程度或合作的质量，以及适宜的合作规模和合作内容。从理论上讲，合作规模越大，合作内容越复杂，合作各方发生摩擦和冲突的可能性越大，所以合作规模不宜过大、合作内容不宜过杂。
（七）全域服务策略
政府采取全域服务策略，是为了让农民在选择政府服务时具有同等的权利，这个权利是指可供农民选择的政府服务范围一样，而不是指农民得到的政府服务一样。面对同样的政府服务机会，农民会根据自己的实际情况进行选择，农民选择的政府服务会因各自的实际情况不同而有所不同。政府提供的服务属于公共品，它不仅会对改善农民的生产条件和生活福祉发挥作用，还会因为它具有乘数效应而发挥增强国家竞争力的重要作用。政府提供的服务应保持经济社会文化生态的均衡性和产前产中产后的均衡性，以及服务的标准化和制度化。政府还应根据农户的新诉求开拓服务领域，完善服务项目、优化服务形式、提高服务质量，切实帮助农户排忧解难。
（八）对外开放策略
我国要创新农业对外投资方式促进农业产能合作，利用两个市场两种资源培育我国农业竞争优势，开拓农业发展空间，形成各有侧重和相互补充的农产品供需平衡新格局。第一，统筹利用国际市场。进口大宗农产品有进口土地和水资源的效应。2015年进口的农产品若由国内生产，需占用4751.1万公顷耕地和耗用2138亿m3淡水资源。第二，开发国外资源。开发国外资源不是在海外屯田，而是动员约占农户1%的种粮能手，将精耕细作的农业技术传输给其他发展中国家的农民，有效增加缺粮国家的粮食供给。世界粮食安全程度的提高会对我国粮食安全发挥正面影响，所以为世界粮食安全做贡献会间接地为我国粮食安全做贡献。第三，加速发展远洋渔业。一是加强与相关国家的沟通协作，就有条件的企业建设渔业基地等签订具有法律效力的合作协议。二是培育现代远洋渔业企业，远洋渔船的捕捞能力同我国的捕捞份额动态平衡的前提下，淘汰设备差效益低和屡次违法作业的渔船或渔业企业，促进远洋渔业持续健康发展。三是健全远洋渔业产业体系，促进远洋捕捞加工物流业的相互融合和一体化发展，构建远洋渔业全产业链和价值链。
三、乡村振兴战略预期的变化
乡村振兴战略的提出和实施将会使我国发生以下重大变化：
（一）现代农民培育的全域推进
自主选择农业为职业，有文化、爱农业、懂技术、善经营的职业农民，是发展现代农业的主力军。为了全域推进职业农民对身份农民的替代，一要建立包括认定条件和标准的职业农民资格制度，并对达到要求的农民发放职业农民证书或绿色证书。二要建立包括农业技术培训农业生产经营管理市场营销能力培训和正规学历教育的培训体系，为他们接受培训和教育创造条件；三要从政策上保护他们优先获得流出农地的权利，使他们达到能充分就业的经营规模。四要建立由农民剩余政府基金和慈善基金共同构成的社会保障体系，消除他们的后顾之忧。五是对职业农民实行动态管理。
（二）现代农业发展的全域推进
关于现代农业，学者们做了方方面面的论述，并提出了包括很多指标的指标体系。其实，现代农业发展水平最终会由全要素生产率农产品市场竞争力和农业生产系统可持续性表达出来，所以最为简略的方法是从提高全要素生产率农产品市场竞争力和绿色发展指数三个方面，推进现代农业的发展。
鉴于中国发展的不平衡，一方面要培育职业农民推进土地流转和农业作业外包，使具有国际竞争力的现代农业成为我国农业的主体；另一方面要以包容的态度对待影响式微的超小规模农业，而不是急于消除它们。
（三）现代农村建设的全域推进
现代农村建设的推进，会使中国现代化由改革前基于城市的极点现代化、改革以来基于城镇的圈层现代化进入新时代基于生态宜居区的全域现代化，会使中国社会发展目标由全面建成小康社会一个人都不能落下调整为建设现代化强国一个地方都不落下。现代农村建设的推进和户籍制度改革不断深化，会使城乡居民权利的差异不再存在，户籍制度会像粮票制度那样退出历史舞台。现代农村建设的推进，会使城乡居民福祉（或收入）的差异逐步消失，真正实现城乡一体化。现代农村将由视域和感观层面拓展到健康和心理层面。将由房屋道路等硬件建设拓展到治理能力治理体系和治理机制现代化的软件建设。现代农村建设消除的是城乡间地区间发展权利改革权利的差异，而不单纯是地区间的发展差异。
作者：李周
⊙中国社会科学院农村发展研究所原所长
⊙研究员、博士生导师
来源：《求索》2018.02期
