透视腐败背后的政治因素
新中国成立之后，执政党就开始重视腐败问题，不断发动“三反”、“四清”、“整风”、“反特权”等运动控制腐败，取得了明显的成效。今天看来，那时的反腐败斗争存在一些失误，如频繁发动“运动”，导致打击面过宽，忽视民主法制建设；每次运动都把反官僚主义作为一项重要内容，却没有认清产生官僚主义的根源，没有从自身的制度上寻找原因。当前，“面对消极腐败现象在一些领域仍然易发多发的态势，各级党委和政府要进一步增强责任感和紧迫感，按照中央的要求，坚定不移地把党风廉政建设和反腐败斗争不断引向深入”（胡锦涛语）。可见，加强党风廉政建设，深入开展反腐败斗争，是一项长期而艰巨的政治任务。
廉政，在发展社会主义市场经济条件下，其实质就是遵循社会发展和市场经济的客观规律，通过廉洁高效的行政管理，实现社会资源的优化配置和合理利用。廉政，作为一个政治范畴，其对立面就是腐败。相对廉政而言的腐败，是一种“吏治腐败”，它的形成和发展有深刻的政治背景，邓小平同志尖锐地指出：党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。从党和国家的领导制度和干部制度方面来说，主要弊端就是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导终身制度现象和形形色色的特权现象。我们过去发生的许多错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、干部制度更方面的问题更重要。不是说个人没有责任，而是说领导制度、干部制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。邓小平的深刻思想，为我们探索腐败现象的政治因素指明了方向。
一、 政治体系的外部性
唯物辩证法认为：一切事物、过程乃至整个世界都是由相互联系、相互依赖、相互作用的事物和过程所形成的统一整体。我们应该用这种观点来看待自然界，也应该用这种观点来看待人类社会，看待人们的政治生活。政治是一种极为复杂的社会现象，它根源于经济生活，又和社会生活的各个领域发生密切关系。
人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的根本政治制度，以此为框架而构建的政治体系，具有社会主义优越性，推动了中国经济社会的进步和发展。现行的高度集权的政治体系形成于建国初期，当时国家政权初创、总体资源偏少、技术水平落后，同时面临着基本建设的紧迫任务，因此在宏观上对国民经济和社会文化实行全面的集权式管制是必要和必需的。但是，随着社会主义市场经济的建立和发展，原有的政治体系的运作带来了一些负外部性，如官僚主义现象就是其负外部性之一。邓小平同志于1980年8月在《党和国家领导制度的改革》一文里说过：“我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家的官僚主义。”谈到产生中国特有的官僚主义的根源，邓小平同志一针见血地指出：
第一，我国长期以来认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制，正是这种体制成为我们特有官僚主义的总病根。
第二，在我们党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的、从上而下的行政法规和个人负责制，国家机关工作人员的职、责、权不明确以及缺乏与之相联系的奖惩制度，这是官僚主义产生的另一个病根。
第三，权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义。
当然官僚主义还有思想作风方面的原因，如缺乏调查研究、不求真务实等等，但它的根源在于制度问题。制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。随着经济体制改革的不断深入，政治建设和政治体制改革也迈出了新步伐，政府体制也进行了相应的调整，但这种调整从整体上看，是“被动的”、“局部的”和“短期的”，所做的重点是似乎也仅仅是机构的调整和人员的精简，其基本制度结构依然是计划经济下的制度安排，特别是政府职能的转变也主要体现在口号和文本上，实际运作还是计划经济下的行政管理。因此，邓小平当年所指出的病根还没有彻底根除。
高度集权的治理模式是产生我国特有官僚主义的总病根，也是产生权力腐败的制度性原因。一般来说，在发展中国家迅速推进现代化的初期，建立的大多是权力过分集中的政治体系，其特点是国家权力和决策均集中一个人或一些人手中，权力运行缺少制衡与制约的机制，社会的民主化、法律化程度较低。政治发展规律表明，没有制约的权力必然产生腐败。众所周知，处于转型期的发展中国家，国家权力缺少对权力使用者的监督和制约，人民缺少参政和议政的实质性权力。结果是各级官员在缺少监督和制约的前提下行使公共权力，如果官员思想品德好领导能力强，可以为国家和人民做出有益的事情，如果官员思想品德不好，他们可以把公共权力当作私有财产任意支配，置国家和人民利益于不顾，追求个人利益最大化。在集权模式下，选举权即使存在，也由于体制原因而没有全面落实，各级官员的产生过程主要是自上而下的，民众对官员的去留影响力有限。官员是否廉洁，主要取决于他们的自我约束能力。国家权力缺少有效的权力制约与监督，导致在制度上难以用权力制约权力，防止权力行使者出于私人目的滥用公共权力。在高度集权的政体下，即使是形式上民选的立法机关和司法机关，由于种种制度性因素，而不能独立地行使职权，更不享有法律至上的地位，也就无法从法制的角度对权力进行有效制衡和约束，因此集权模式不可能形成现代意义上的法治社会，只能是按当权者意志和利益而运行的“人治”社会。
高度集权的治理模式是导致寻租活动的总根源。政治权力作为一种概括性的力量，垄断了社会资源（包括权力资源）的配置，一切利益的产生与分配无不与权力密切相关。在这种模式下，权力容易成为各种寻租活动的猎物，以致产生权钱交易，滋长权力腐败。如在计划经济条件下，在商品生产和流通领域，由于政治权力的干预，对企业生产、销售和定价进行严格管制，在平价和议价之间存在巨大的利益空间，这时权力行使者和寻租人便通过幕后交易，瓜分价格差的好处。引入市场机制以后，社会财富急剧增长，政治权力放松了对企业生产经营的管制，但仍能不受制约支配国有资产，特别是在“圈地运动”和“企业改制”过程中，权力行使者和寻租人通过暗箱操作，达成一种默契，廉价变卖或处置国家资产，使私人腰包一夜之间鼓起来。与此同时，权力自身的含金量过高，更加吸引一些干部想方设法跑官要官卖官买官，努力实现个人与官场的良性循环。
二、 官员选用的单向性
中国曾经是世界上封建制度运行时间最长的国家，封建制度曾经造就过强大的东方帝国，同时也是中国沦为愚昧落后的半封建半殖民地国家的总病根。1949年中国结束了封建制度在正式规则上的运行，建立了一个新的社会制度；但是由于封建专制历史悠久，影响涉及到方方面面，在相当长的时期内难以消除它的后遗症。从1949—1979年，在许多方面还存留封建意识，如家长制、个人崇拜、决策独裁、闭关自守等等；改革开放以后，我国进行了一系列经济体制改革，逐步引入了市场机制，但是政治体制改革还相对滞后：法制还不健全，不少部门或单位还存在人治，甚至专制；社会等级明显，官本位突出，权力大于法律；政治民主尚不健全，还没有建立竞争性政治机制，官员的选拔任用还是自上而下的传统方式。
官员是政治系统的有机细胞，政治权力是否廉洁高效地运行，除了制度设计和政策安排，就主要取决于官员本身；因此毛泽东同志说，“政治路线确定之后，干部是决定因素”。把德才兼备的优秀人才吸纳到干部队伍中来，是贯彻执行党的路线方针政策的重要保证，也是政治清明的重要保证。当前之所以出现许多腐败官员，原因就在于干部制度有问题，官员的选用是自上而下的单向性选择，人民群众对官员既缺乏选择权也没有约束力。这种选用方式不能说不能提拔德才兼备的好官，但也不能排除品德败坏的恶官受到重用。
近年来，有些地方推行干部制度改革，通过公开选拔和竞争上岗等方式选用干部，拓宽了干部选用渠道，做出了一些有益的尝试；但是，官员选用的主要途径还是自上而下的单向选定，即使是公开选拔的干部，最终还是上级组织研究决定。这种自上而下的选用方式，虽然也有组织考察和群众推荐等环节，但是真正的决定权却掌握在少数或个别人手里，如果拥有干部任免大权的人讲党性讲原则，能为党和人民选拔德才兼备的好官，否则便会随心所欲，说你行就行不行也行，说你不行就不行行也不行。因此官员选用的单向性，会带来种种弊端，是滋生权力腐败的温床。
首先，官员选用的单向性与官员负责的单向性相关。从理论上讲，国家权力属于全国人民，人民是权力的所有者，各级官员只是受人民委托，代理人民行使国家权力。由于官员的产生实际上由上级决定，因此官员片面以为权力是上级给予的，仕途上的上进和得失取决于上级意志，与人民群众的意愿无关，只要对上级负责，就能保住官位甚至得到升迁，尽管公开的价值取向是双向负责（既对上负责又对下负责），实际上为官者大多是对上单向性负责，既然考虑到对下负责，也只是放在对上负责之后。改革开放以后，国家工作重心转移到现代化建设上来，经济发展成为衡量政绩的重要标志。官员要想得到上级的认同，必然追求政绩。追求政绩，如果以造福人民群众为目的，就能以“民之所好好之，民之所恶恶之”，急人民之所急，忧人民之所忧，解人民之所难，就能兼顾眼前与长远、局部与全局，从而创造出符合人民群众根本利益的政绩来；这样的政绩是人民群众认可的政绩、经得起历史检验的政绩。如果只考虑对上级负责，眼睛盯着上面，一心想着让上级满意，就难以走出“好大喜功”的怪圈：工作搞形式，图虚名，造声势；热衷于“大手笔”、“大项目”、“大工程”，乱铺摊子，乱报数字；欺上瞒下，巧立名目，做表面文章。如此追求政绩，不可能实现全面、协调和可持续发展，容易引发社会资源配置的严重扭曲，造成极大的浪费和负面效应。为官者追求政绩理所当然，也无可非议，但是政绩一旦与个人荣辱升迁联系起来，往往容易变味走样。
其次，官员选用的单向性与跑官要官的可行性相关。江泽民同志在纪念建党75周年座谈会上的讲话中指出：“在一些地方和部门，跑官要官的人不少，买官卖官的人，甚至还有骗官的……”近年来，揭露跑官要官买官卖官的文章屡屡见诸报端，目前，在一些地方有这样的顺口溜：不跑不送，原地不动；只跑不送，平级调动；勤跑多送，提拔重用。大量的事实证明，在现行干部制度下，跑官要官不仅仅可能而且可行。为什么官可以跑得到要得到买得到？根源还是官员选用的单向性，因为官员的升迁去留是由上级决定的，最终的决定权又掌握在少数或个别人手中，只要有少数几个实权人物愿意为你说话，你就能得到你想要的官位。当然，实权人物不会轻易为你说话，你必须按官场潜规则“跑”，才能如愿以偿。“跑”，这个汉字似乎专门为跑官而创造的，跑由“足”和“包”两字组成，一般来说，动物奔跑单纯靠四足或两足运动，不必携带什么包的，普通人跑路也不一定要带包，但是跑官一定要足和包同行，这个包可能是装有钞票的红包，也可能是其他的精美礼物，总之这个包必不可少，否则跑也白跑。“跑官”的深层次原因，不仅仅是官员的思想作风问题，关键是封官授权的归属方式。既然国家权力属于人民，人民就应该有权利选择和监督官员，官员不应该也不能把人民的公权变为个人的私权。“官”，本不应是“跑”来的，应该是“自己干、群众选、组织用”起来的，但是很多的时候，群众的选择苍白无力，影响不了官员的命运。
再次，官员选用的单向性与反腐倡廉的艰巨性相关。由于官员选用的单向性，使跑官要官、买官卖官成为可能，这其间蕴藏许多腐败的交易，与此同时治理却相当艰难。大凡跑官要官，其动机十分明确，算盘打得很精巧，拍马奉承是感情投资，送礼行贿是成本投入，一旦要官到手，便可以获得更多的收益；一般来说，跑官者都是有一定权力的官员，他们送礼行贿往往动用公款，用公家的钱买公家的官，而升官之后的弄权收益却进入私人的腰包；如此反复，形成升官发财的良性循环，使不少人乐于跑官不止要官不息。从卖官者的角度看，这种“买卖”，轻便简捷无本取利，而且是两人暗中交易，彼此形成默契，是不容易暴露的；因此那些深知权力含金量且善于玩弄权术者，可以巧妙地利用“盘”干部，大量聚敛财富。在利益驱动下，卖官者可以不顾组织原则，姑息迁就甚至纵容跑官行为，在研究干部问题时，有的私下圈定，会前个别通气，到会上走过场；有的违反干部任免程序，临时动议，搞突击提拔；有的甚至独断专行，一个人说了算，指名道姓提拔某个人；还有的封官许愿，为亲信和买官者大开绿灯。由于用人上的不正之风，买官与卖官之前形成利益同盟，他们相辅相成荣辱与共，为避免党纪国法的制裁，精心编织互相保护的关系网。有了这张网，他们便可以有恃无恐，放心放手地贪赃枉法。一些腐败分子胡作非为，大多数群众看得清楚明白，可就是拿他没办法，因为他们背后有强大的保护伞，随便人家怎么告状，他们总有办法摆平；没有哪个贪官是孤立无援的，也没有哪个贪官被同一级别组织查处，很明显他们盘根错节，能够左右一个地方或部门的局势，不是更高级别的组织是无法查处的。从事反腐反贪的人，无不体会到每办一件案子，都会面临种种阻力，这些阻力绝不会来自普通群众。四川省泸州市检察院检察官胥精华，在他担任反贪局常务副局长期间，主审、主办、参与办理贪污受贿案件96件，其中大要案占75%，为国家挽回直接经济损失6000余万元。据胥精华吐露，在办理案件过程中，“更多的时候，我们疲于应付站在这些人（腐败分子）背后的那些人——我们不知道他们都是谁，有多大的能量，也不知道他们会干什么”。其实胥精华应该知道站在腐败分子背后的人是谁，知道他们有很大的能量，知道他们为人说情开脱，他们肯定是一定级别的官员，一定得到过别人的好处，要不他们为什么为腐败说情？党纪国法可没有叫人为腐败说情！
三、 决策系统的封闭性
领导决策是一种社会管理活动。在经济生活、政治生活、文化生活和其他社会生活中，解决各种问题、调整各种矛盾都离不开领导决策。在社会主义条件下，人民当家作主，领导者是人民的公仆，领导决策的唯一目的就是全心全意为人民服务。为了更好地代表最广大人民的根本利益，领导决策必须实现民主化、科学化。没有民主化，就不能广开言路，集思广益，就不能尊重各方面的意思，代表大多数人的利益；没有科学化，就不能把握客观规律与形势发展，就不能克服盲目与失误。
科学的决策机制，应该是一个能充分发挥决策功能的完整的良性循环系统，即形成完备的“决策链”，包括健全的、反应敏捷的信息系统、智囊系统、决策系统、反馈系统，这四个系统紧密相连，顺畅沟通，默契配合。民主的决策机制，应该是集思广益的兼容并蓄的开放系统，决策主体实行集体决策，不能容忍一个人独断专行，决策取向科学公平，决策程序规范严谨，决策内容公开透明。
不庸讳言，我国以往和现在的决策体制，还存在一些与现代化、民主化和科学化要求不适应甚至相背离的缺陷，不少地方和部门还习惯于传统的封闭性决策模式，有些错误的决策给社会和人民群众带来重大损失，甚至还滋生出严重的腐败现象。在领导者主观意志主宰一切的“人治”社会中，实行封闭性决策，决策过程无人监督，决策错误哪怕给社会造成重大危害，也可以用“交了学费”了事，不负任何法律责任，甚至还可以像阿Q那样认为 “伟大之处就在于敢于承认错误敢于纠正错误”。这一点已经给我们的国家和民族造成过深重的灾难。而在法治社会，每一级政府及其官员都必须在宪法和法律范围内活动，所作出的每一项决定都将受到法律的约束，因决策失误给国家和人民造成损害的决策者都将承担法律责任。在这种情况下，决策者的主观意志将受到法律的制约，盲目决策、拍脑袋决策都可能使决策者站到法庭的被告席上。
当前出现的吏治腐败问题，除了个人腐化堕落因素，最根本的原因是封闭性的人事决策。一些地方在选用干部工作中存在选拔不准任用不当的现象，使得一些素质不高的人得到提拔或重用，还有一些有才无德的小人或无人无德的庸人位居高位，甚至一些早有劣迹的人“边腐边升”，这些怪现象的产生，与人事决策机制不无关系。人事决策通常由各级党委（常委）讨论决定，按照党章规定，“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则，决定重大问题，要进行表决”。但是，由于党内民主制度还不够健全，少数人决断往往代替集体决策，甚至是书记一人拍板；如果个别领导干部，不是本着对党对人民的态度，来选拔和使用人才，而是凭借个人的主观意愿和偏好，那样很容易出现用人上的失误；当选错人用错人问题出现后，决策者却不承担任何责任。于是，那些善于投机取巧的不良之徒乐于投领导之所好，想办法得到领导的看重，逐步实现升官发财的梦想。
在经济领域中，封闭性决策也容易失误，给国家和人民带来不少损失和浪费。有专家指出：决策性浪费是当前最大的浪费。决策性浪费主要表现为某些领导拍一下板，上马一个工程，根本不考虑可行不可行。这就是人们常见的“三拍”工程：先拍脑袋决策，再拍胸脯保证，后拍屁股走人。扔下一个烂摊子，国家为“学费”买单，个人平安无事一走了之，甚至还照常升官。国家每年因“豆腐渣”工程损失几千亿，这里面除了施工质量问题，还有决策失误问题，或者上了不该上的项目，或者选了不该用的施工单位，其中还包括行贿受贿等腐败问题。严格地说，重大基建项目要通过公开招标，才能确定承包单位，然后招标往往只流于形式，更多的时候是暗箱操作，通过幕后的行贿才是包揽工程的捷径；大凡修过高速公路的省份，交通厅长多有受贿的劣迹，就是最好的证明。
此外，封闭性决策在一定程度上助长行业不正之风。长期以来，一些部门利用其掌握国家资源的垄断地位，借助政府或政府部门的权威，通过不对称性博弈，实现国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益集团化。如社会上出现的乱收费、乱摊派、乱集资等“三乱”现象，人民群众深恶痛绝，却又无可奈何。原因是“三乱”并不完全乱来，他们是有来头的，或者有上级部门的政策规定，或者有地方政府的文件认可，有了这些尚方宝剑的名目，才能行“三乱”之实。有些垄断部门为实现部门利益最大化，总可以借助封闭性的权威决策，出台一系列对自己有利的政策或规则，即使是涉及老百姓敏感的价格问题，也可以装模作样地搞听证会，走一走过场，照样能达到自身目的。
四、 监督机制的局限性
改革开放以来，随着民主与法制建设的不断加强，我国逐步构建了多层次、全方位的监督机制，为权力系统的良性运转、遏制腐败提供了较有力的保障，为保证现代化事业顺利进行发挥了重要作用。但是，现行监督机制在其内部结构和运行过程中还存在明显的缺陷，在一定程度上制约着监督效能的发挥。
第一，监督主体受制于监督客体，缺乏必要的独立性和应有的权威。监督机制必须相对独立，监督主体的地位应当高于监督客体或者至少与监督客体平等，这是有效监督的基本前提。现阶段我国行使监督权的专门机构（如党的纪委、行政监察、审计等部门）设置于党政机关内部，履行党政系统自我监督职能；人大、法院、检察院等机构，从法理上讲具有相对独立的地位，实际上都在党政领导之下开展工作，从这个意义上讲，也是系统内部的自我监督机制。在领导体制上，监督机构一般受上级业务部门和同级党委、政府的双重领导，并以同级党委、政府的领导为主，因而监督者与被监督者同时又是下级与上级的隶属关系；在干部配置上，监督机构的主要负责人及重要成员，不是由同级党委或行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命；与此同时，监督机构的人员编制、经费开支、生活福利等，也都掌握在同级党委和政府的手里，在这种情况下，监督主体受制于监督客体，缺乏必要的独立性和应有的权威性，难以发挥其应有的功能。中央十分重视提高纪检部门的权威性和独立性，规定党的纪委不是由同级党委任命，而是由同级党代会选举产生，地方纪委书记担任地方党委的副书记；《党章》第四十四条规定：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行核实，如果需要立案检查的，应当报同级的党委会批准，涉及常务委员的，经报告同一级党委会后报上一级纪律检查委员会批准。”这表明，纪委有权监督同一级党委，但是这一正确的规定在实践中往往难以执行，别说党委书记有问题可以被同级纪委查处，就是常委或委员也难以被监督。按照我国的宪法设计，人民代表大会是我国行使国家权力的机关，由于种种原因，人大只是在理论上具有神圣的权威，而在现实生活中，地方党委和政府决定的重大事项，到人大只是履行通过的手续，要发挥决策监督功能却并易事。依据法律规定，人民法院独立进行审判，检察院依法独立行使检察权。实际上“两院”在组织人事上受制于同级党委或上一级党委，财政经费、人员编制受制于同级政府，这种格局不利于司法机关独立行使司法监督职能；此外，个别党政领导不讲原则，会以各种方式发号施令，影响“两院”的正常工作秩序。
第二，监督机制运行单向有效，自上而下的监督力度大，平行和自下而上的监督力度弱。监督应该是自上而下与自下而上的有机统一，也就是说，在坚持上级领导机关对下级机关、干部群众监督的同时，下级机关和干部群众也要监督上级领导机关及其领导成员。可是，从各种监督机制的运行状况看，自上而下的垂直型下行监督比较容易，也较为有力，而自下而上的下行监督或平行监督则相对薄弱。自上而下的监督操作便捷，运行效率高，像中央一级监督机构（中纪委、国家审计署）功能强大，具有很强的抗干扰性，能够贯彻执行最高权力中心的意志，敢于揭露并查处各种腐败问题。震惊全国的大案要案及省部级贪官，都是由中纪委查处的；作为中央层面的国家审计署近几年掀起了“审计风暴”，所做出的年度审计报告，非常客观地暴露一些要害部门存在经济问题；但是对于地方审计机构来说，这样的“风暴”却难以掀起，《人民日报》2004年3月曾经报道，山西晋城市模范审计局长杨林林，因为一次正常的领导任期经济责任审计得罪人，很快遭遇丢官的报复。中纪委和国家审计署之所以充分发挥监督职能，关键是中央和国务院强有力的支持，由此可见中央最高层反腐败决心之坚定，决不姑息腐败行为，决不允许腐败分子在党内藏身。然而，一些地方党委或政府，特别是县（市）级党委或政府，在反腐倡廉上态度不够坚决，有时甚至庇护或迁就腐败行为。在实际运行中，自下而上监督或平行监督，容易受到各种外部因素干扰，往往出现“虚监”、“弱监”或“失监”的现象，致使一些该纠正的问题得不到及时纠正，一些该查处的案件得不到彻底查处，在一定程度上助长了腐败分子的侥幸心理，总以为被上面监督查处的可能性很小。
第三，监督网络职能交叉，协调整合不够。我国现有的监督体系，包括党内监督、权力机关监督、行政监督、经济监督、法律监督、舆论监督、群众监督、人民政协和民主党派监督等若干相对独立的监督系统。长期以来，这些监督部门根据法定职责，在各自职责范围内发挥了较大的作用。但是，在具体运行过程中，各监督系统之间存在职能交叉、职责权限不清的地方，缺少不要的沟通和协调，工作上有时脱节，整体监督配合不力，甚至相互隔离、各自为战，大大影响了监督机制的整体效能。例如，有的问题多方插手，几路人马一起“兴师问罪”，以致相互扯皮，纠缠不清；而有的问题却又无人过问，出现监督的空白或盲区，以致这些问题不能及时解决，最后不了了之。
第四，权力监督意识淡薄，群众监督苍白无力。在社会主义条件下，人民群众是国家权力的真正拥有者，各级党政机关的工作人员则是为人民服务的“公仆”，其权力来自人民的授予。为了保证权力使用者做到权为民所用，防止党和国家机关中出现官僚主义及其他腐败现象，就必须设立监督机制来充当人民主权和委托授权之间的中介，让人民群众对党政机关及其工作人员实行有效的监督。只有这样，才能确保权力运行的合法性、合理性与廉洁性。可是，在现实生活中，无论是人民群众主动参与监督的意识，还是党政干部自觉接受监督的意识，都比较淡薄。从官员方面看，有的官本思想严重，认为官员生来就高人一等，不能让平民百姓评头论足；有的认为自己思想素质高，处事公正，不需要监督；还有的不懂得权力监督的必要性，认为接受监督是不光彩的事，对群众监督十分反感。从群众方面看，许多人没意识到对权力监督是公民义不容辞的责任，认为那是监督机构的事情，与自己没有关系，因而不愿意监督；有些群众明知道问题存在，却害怕监督会引火烧身，怕得罪上级机关和上级领导，因而不敢监督。由于没有以法律形式将宪法中保护人民监督权的原则规定具体化和程序化，加上目前政治生活中的公开化和民主化程度还不够，因而群众监督往往苍白无力，不能构成制约权力的实质性的力量。
五、 惩治标准的不定性
近年来，党和国家在廉政建设和惩治腐败方面做了大量卓有成效的工作。胡锦涛同志指出，“推进反腐倡廉工作，要继续坚持标本兼治、惩防并举。必须继续查处违纪违法案件，特别是要坚决查处大案要案。对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个，绝不能姑息，绝不能手软”。惩治是遏制腐败的重要手段，没有得到有效的惩治，腐败行为必然更猖狂地蔓延。目前，我国惩治腐败的法规还很不完备。若干年来，从中央到地方制定了许多廉政制度，你出一个规章，我发一个文件，内容抽象空洞，不关痛痒，缺乏工具理性和可操作性，因而流于形式，不具备实质性约束力。有的法纪条文规定得过于笼统，使人不知所云，如“原则上应该”或“原则上不得”等用语，给人留下创造发挥的余地，监督部门难以准确把握。规章制度不少，但是管用的条款不多。所谓规章制度，应该是规定人们如何遵守制度，如果违反制度出现问题，就得受到相应的惩罚。然而，惩治总是要以一定的客观依据为准绳，以一定的处罚标准为尺度，通过一定的方式和程度来实施。在反腐倡廉过程中，往往缺乏刚性的惩治尺度，存在很大的弹性和不定性。
首先，规章制度过于笼统，缺乏明确的惩治标准。在这种情况下，一些越轨甚至腐败行为，难以得到准确判断和及时纠正。比如公款吃喝问题，什么情况下可以用公款吃喝，允许的情况下可以消费多少，超过标准接待吃喝如何处理，都没有明确的规定，因此对于公款吃喝只是表面上反对，实际上畅通无阻，没有人因为用公款大吃大喝而受处罚，以致形成只要不进私人腰包用公款吃喝不要紧的心理定势，从而出现想怎么吃就怎么吃、不吃白不吃的局面。又如收受红包问题，红包到底能不能收受是定性问题，如果法纪规定不能收受，一旦收受红包不论其数额多少，都应该以受贿论处；如果在一定限度内可以收受红包，就应该考虑定量问题，在多少限度内免于处分，超过多少金额，将要受到不同档次的处罚；这里面还应该弄清楚，一次收受多少和累计收受多少问题，不能笼统地说，5000元以下不受处分，假如一次收受200元，100次就达到20000元，这种情况也应该有惩治的尺度，不能含混其词不了了之。
其次，实施细则不具体，缺乏可操作性。我国现有预防和惩治腐败的法律、纪律、条例非常齐全，涵盖社会生活中的方方面面，但是其主要缺陷是缺乏具体的实施细则，难以操作。还是以赠送和收受红包为例，纪检部门几乎每到年关都要发文件，禁止任何单位或个人用公款赠送或收受红包，可是红包往来依然大行其道。究其原因，除了那些干部不遵守纪律外，主要是没有相应的监督细则，没有规定必要的监督方式和程序。在赠送红包这一方，通常都是单位领导拍板，运用公款送红包；谁来监督他们不让公款送出去？送了红包谁能让这件事曝光？纪检部门如何监督并处置？所有这些，都没有明确的方式和程序监控。在收受红包这一方，通常都是有实权的领导干部，有的讲党性讲原则可能拒绝红包，如果他们笑纳了，他们会自觉申报并退还吗？如果纳入私人腰包，这事情该如何知晓？用技术手段还是其他方式监控？实际情况是，赠送收受双方配合默契，如果不发生意外，基本上平安无事。因此，所有关于禁止赠送和收受红包的文件，多半是一纸空文，没有什么约束力；对于那些深谙官场潜规则的人来说，他们对这些廉政文件置若罔闻，越是到年关越是热衷于赠送和收受红包。
再次，惩治标准不确定，影响法纪的权威性和严肃性。由于惩治标准不确定，存在过大的弹性和随意性，很难对腐败案件给予公平合理的惩治，同样的腐败案件（如贪污受贿金额相等），在不同地方不同部门会作出不同的判决，即使是同一地方同一部门，相同的案件处理结果也不一定相同。有些大案要案，当事人该杀头的没有杀头，该判重刑的没有判重刑，该没收的钱财没有完全没收；还有些腐败案件，该坚决查处的没有坚决查处，甚至大事化小，小事化了，最终不了了之。这样严重影响法纪的权威性和严肃性，降低了惩治效能的威慑力，助长了反腐过程的“人治”因素和腐败分子的侥幸心理。由于惩治标准不确定，允许出现不同的弹性结果，使得“关系”和“人情”这些非制度性因素介入，通过个别领导打招呼或曲线贿赂，都可能改变得到从轻发落；与时同时，监督部门偏重于为钱办案，只要腐败分子把赃款退出来了，部门得到可观的收益，就可以网开一面，放腐败分子一马。由于缺乏严格的惩治标准，加上经常性出现有法不依、执政不严、违法不究等现象，使得许多腐败分子低估党和国家惩治腐败的决心，以为被查处的腐败分子只是运气差的倒霉蛋，自己只要把上上下下摆平了，就不会撞到“枪口”上，即使被“双规”了，总有办法把事情摆平，实在倒霉了，大不了退财消灾，不会有掉脑袋的风险。
——摘自拙著《透视腐败》（中共中央党校出版社2006年版）
