在法国大革命以来的共和主义论述中，“主权在民”几乎成为共和的本质特征之一。人们很难想象一种不承认“主权在民”的共和国。然而，在1912－1913年中华民国制宪大讨论中，曾经有理论家提出过“主权在国”的理论，并据之起草了民国宪法建议稿。他们主张的“主权在国”并非国际公法上的“国家拥有主权”的意思，而是与“主权在君”、“主权在民”并行的宪法学理论命题，旨在回应国内宪法秩序中主权归属的问题。一些研究民国宪政史的作者曾在历史梳理中介绍过这一理论，但对之仍缺乏专题性研究。本文试图在历史语境中考察这一论题的知识来源、问题意识、理论环节与实践意涵，并从其历史命运中思考民初建国与立宪的困境。
1912年3月南京临时参议院制定《临时约法》，其第二条规定：“中华民国之主权属于国民全体。”第四条规定：“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院，行使其统治权。”这是中国共和宪法中最早的关于主权和统治权的规定。1912年9月左右，临时参议院通过《国会组织法》和参众两院议员选举法，议员选举即将进行，制定一部正式宪法也成为近期目标。此时，朝野对制宪的兴趣飙升，各大报刊上出现一系列讨论宪法与宪政的政论文章。最早的讨论是围绕《临时约法》所使用的“主权”与“统治权”概念的关系而展开的。《临时约法》的批评者认为主权与统治权本为一物，第二条与第四条有相互矛盾之嫌；辩护者认为主权与统治权是两个不同的概念，作出区分是必要的。而讨论的结果是，到了1913年，多数论者接受了“主权”与“统治权”同一论。讨论随即转向了主权的归属问题。
1913年的政治评论者们就主权归属问题明显分成了两大阵营：前清的立宪派，如康有为、梁启超、吴贯因、席聘臣、彭世躬、何震彝等都主张“主权在国”，甚至后来起兵反袁的蔡锷，也于1913年2月7日通电各省，主张“民国宪法宜以巩固国权为主义”。而革命党与亲革命党人士，如王宠惠、戴季陶、李庆芳、姜廷荣等人主张“主权在民”。就政党而言，梁启超领导的进步党主张“主权在国”，而国民党则力主“主权在民”。1913年，在朝野的争议中，国民党主导的制宪委员会写出了一部以“主权在民”为精神、以强势议会为核心特征的《天坛宪法草案》，但很快被北洋政府扼杀。在袁世凯称帝并很快失败身死之后，北洋军阀四分五裂，类似1912－13年的宪法大讨论也从此销声匿迹，“主权在国论”也沉入海底，很少被人提起。
为什么在1913年会出现强烈的“主权在国”思潮？它的命运又说明了什么？本文试图以康有为、梁启超为核心案例，对清末民初立宪派的“主权在国”主张进行剖析，展示其前提假设、理论环节与实践意涵，以还这一理论命题在中国近代宪政史上应有的地位。之所以选择康梁作为切入点，是因为二者在立宪派中扮演着最重要的新知识生产者和引介者的角色：康有为的儒家经学素养最深，在世界上游历最广，并具有一以贯之的理论体系；梁启超在时人中对西方政治理论浸淫最深，尽管主张多变，多年以来一直引领知识界风潮。在1913年，师徒二人都起草了私拟宪法，将“主权在国”主张具体化。他们的论述提供了最好的理论标本，值得认真审视和深入剖析。
一、为何争论？——1913年主权归属争论的背景
关于“主权在国论”与“主权在民论”在1913年制宪论证中的实践意涵，李庆芳在其《李庆芳拟宪法草案》中曾有如下勾勒：
宪法着手之第一难关，即国权民权之根本问题也。主张国权者，必欲稍予大统领以节制权（即政治的职务）；主张民权者，则欲厚予国会以节制权。依之连类而及者，主张国权说，则着眼统一方面，注重政府；主张民权说，则着眼于地方方面，注重自治。
根据李庆芳的描述，民初“主权在国”与“主权在民”两大学说核心的差异在两方面：第一，就行政与立法关系而言，前者重行政，后者重立法；第二，就中央地方关系而言，前者重中央集权，后者重地方自治。李庆芳列举的两个方面中，隐含着一种非常具有中国特色的对于“主权在民”的理解：在这里，“民”体现出来的并非是组织性和整体性，而是一种源初的、未被组织为单一集体人格的自发性和多样性，在这里，并不存在“民”的集体人格与单个个人之间的张力。因而，“主权在民”既要求加强代表“民”的中央议会的权力，也要求重视体现了“民”的自发性和多样性的地方自治。之所以说这是一种中国特色的理解，是因为它和法国大革命以来欧洲的主流理解并不一致。试以法国为参照：大革命发生以来，法国在“国民主权”下出现过许多宪政模式，有强议会的，也有强行政的，甚至还有“国民主权”下的立宪君主制（如1791年以路易十六为君主的君宪宪法，1830年七月王朝宪法）；“国民主权”也未必重地方自治，按照托克维尔的看法，大革命其实进一步加强了法国的中央集权。其原因在于，在法国语境中，“主权在民”的“民”，对应的是nation，是一个被假定已实现组织化的整体，而非分散的个人。
在1913年立宪论争中，中央－地方关系这一维度并未成为焦点。主张“主权在国”的政论家们固然主张加强中央权威，但主张“主权在民”的最大反对党国民党在中央地方关系上也采取了单一制的立场，反对联邦制。《国民党宪法主张全案》陈述了两个理由：“联邦之事实发达未熟，不便强造，减民国团体之力，一也；联邦制束缚国权，不能圆满活动，与现时政治状态不适，二也，故取单一国主义。”在该文件中，国民党作出了重视“国权”的姿态。之所以如此，是因为国民党已通过选举成为国会第一大党，正踌躇满志，试图通过制定一部内阁制宪法，由掌握国会进一步推进到掌握中央行政权。如果国民党具有掌握行政权的前景，联邦制当然会对其未来行政构成掣肘，因而不可取。问题的焦点集中到行政与立法关系上来。在这一点上，国民党打出了“国会政府主义”的旗号，所谓“国会政府主义”，即由议会多数党出掌行政权的内阁制。国民党的主张表述较为简略，在此我们可以参考国民党议员与制宪干将王宠惠在其《中华民国宪法刍议》中对于同一问题的表述。其宪章第二条规定主权在国民全体，并附加解释：“……主权在国民，乃共和国体最要之原理……”这一原则要求建立一个以议会为中心的政体：
盖共和国之主权，在国民全体，虽一国之政治莫由直接取决于国民，然以议院为国民之代表机关，民意自不患其不达，是以议院曰可，即不啻为国民之所可。政府不得而否之也。议院曰否，则不啻为国民之所否，政府不得而可之也。如是者，其国之政，恒视多数人之趋向，以决从违。故可以谋国民大多数之最大幸福。而政府，不过为执行同意以求达此目的之机关耳。
王宠惠的主张是将议会作为主权代表机关，垄断政治整合功能，政府不过是主权代表机关意志的执行机关而已。由于国民党是国会中的多数党，主张议会独大对国民党是非常有利的。这一立场是对《临时约法》所确立的体制的一个重要修改。《临时约法》名为内阁制，但总统仍有很大权力。而1913年国民党的追求是将总统彻底变成一个虚衔，将实权归于由议会多数党产生的内阁。相反，作为总统，袁世凯则希望扩大行政权，因此要求国民党主导的制宪会议能在宪法中写入总统解散议会的权力以及自主任命国务员的权力。双方主张针锋相对，出现了某种胶着状态。到底是以议会为重心，还是以行政权为重心来实现国家整合，才是1913年“主权在国”与“主权在民”理论对立的核心问题。
二、康有为的“主权在国”表述
在背景明了之后，让我们来看康有为对于“主权在国”的表述。康有为对“主权在国”的集中表述，见于其作于1913年的《拟中华民国宪法草案》第二章：
第二条 主权在国。其行用主权，由宪法分委之于行政、立法、司法者。
按俄、德、日、突之宪法，君主有统治权，是谓主权在君。瑞士、法、美、墨西宪法，特明主权在民，英、比同之。智利、葡萄牙宪法，特著主权在国。中国民权已极张，而邻于列强，当以国权为重，故宜主权在国。
康有为在此提到，两个国家（葡萄牙、智利）宪法文本中明确规定“主权在国”。无独有偶，主张“主权在民”的王宠惠在其《中华民国宪法刍议》中也引了智利宪法为其主张的例证。我们来看一看王氏宪章文本：
第二条 中华民国之主权属于国民全体。
说明：此条确定主权之所在，与约法第二条同。共和国之主权，当然属于国民全体。民国既为共和国，则此条本可不必加入，但主权在国民，乃共和国最要之原理，不妨特为规定，使国民晓然于共和之所以为共和，全在此点。智利（第三条）及墨西哥宪法（第三十九条）均有此规定，实本意也（比国虽非共和国，然其宪法第二十五条亦与此相类）。
非常诡异的是，康有为和王宠惠对同一部宪法（智利宪法）有着截然不同的解释：康有为将其当作“主权在国”的代表，王宠惠将其当作“主权在民”的代表。经查证，康有为和王宠惠所指的应该是到1913年时仍有效的1833年智利共和国宪法。该法第四条（并非王宠惠说的第三条）规定：
Artículo 4. La soberanía reside esencialmente en la Nación que delega su ejercicio en las autoridades que establece esta Constitución。
（试译：第四条主权从本质上归属于国民全体，委托给本宪法建立的机关来行使。）
这里的核心关键词是“Nación”，其法文对应词即是nation。从历史上看，智利的独立与共和建国受到法国大革命的很大影响，因此Nación的用法不会偏离法文nation太远。从文辞来看，“La soberanía reside esencialmente en la Nación”差不多就是法国大革命期间颁布的《人与公民权利宣言》（中国一般缩写成《人权宣言》）第三条前半部分的西班牙文翻译，这段文字的法文原文是：“Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nati…”这里的nation，意思就是由众多个人组成的、意识到自身政治存在、并拥有政治行动能力的统一体，它是制宪权（constituent power）的主体，宪法和政府的作者（author）。康有为将其理解为与“君”、“民”相对的“国”，而王宠惠将其理解为“国民全体”。
康有为提到的葡萄牙宪法情况也非常类似。1913年时有效的葡萄牙宪法是1911年葡萄牙共和国宪法。其第三章第五条规定：“A Soberania reside essencialmente em a Na??o。”（主权从根本上归属于国民整体）尽管用的是不同的语言，其意思乃至词序和1833年智利共和国宪法第四条前半部分一模一样。葡萄牙语“Na??o”对应的就是西班牙语中的“Nación”和法文中的“nation”。
由此看来，康有为是将“nation”当成与“民”相对的“国”了。这个理解是否正确呢？这需要仔细辨析。康有为将“nation”理解为“国”，强调的是它的统一性和整体性，这当然是“nation”这个概念的固有内涵。但在自法国大革命以来的现代共和主义传统中，对nation的理解并不存在“国”与“民”的对立。Nation实际上是个别、具体的民众所结成的政治统一体，并因此成为国家（state，état，staat）的属人要素。
康有为对“nation”的这一理解，从今天来看当然是一个知识上的“硬伤”。但历史往往是一个“将错就错”的过程，在历史变迁中起到构成性作用的知识错误，往往可以成为我们理解历史过程的重要切入点。从思想上说，在那些知识的“硬伤”背后，难道就没有一些有价值的历史洞察力吗？有必要探讨的是：康有为为何在对“nation”的理解上将“国”与“民”对立起来？从技术上来说，康有为自己不通西文，全赖他人翻译。流亡之后的康有为主要依赖三个人帮助他理解西文资料：学生梁启超、夫人何旃理、女儿康同璧。后二人如何帮助康有为理解nation，笔者缺乏相关史料。但考虑到流亡之后的梁启超勤于阅读日文翻译的西文文献，对欧洲的“主权在国论”从理论上理解最深，康梁之间又频繁交流，我们不妨假设，康有为的“主权在国”表述在一定程度上受到梁启超的影响。下文即转向梁启超，来验证这一假设。
三、梁启超的“主权在国论”
梁启超的表述见于其所作《进步党拟中华民国宪法草案》第一条：
第一条中华民国永远定为统一共和国，其主权以本宪法所定之各机关行之。
……（此处略去“说明一”——作者按）
（说明二）：临时约法第二条采主权在民，与国家性质不相容，无论何种国体，主权皆在国家，久成定说，无俟喋喋引。国体之异，则在行使国家主权之机关，有单复专共之异耳。本宪法所规定各机关，即所以代表共和之实也。
（说明三）：临时约法第四条，规定以参议院等机关行使民国之统治权，所谓统治权者，与该约法第二条所谓主权，是否同物，殊不明了，今不采用，使名号归一，观念不淆。
从梁启超草拟的进步党宪章第一条说明来看，梁对于“主权”和“统治权”两个概念之间的关系心存疑虑。他说“无论何种国体，主权皆在国家”，是否来自这两个概念之间的混淆？事实上，主权和统治权两个概念之间的关系，民国学界到了三十年代还没有形成定论。宪法学家张知本在作于1933年的《宪法论》中，还专门讨论了两个概念之间的常见混淆。但在我看来，梁的表述不大可能出于概念混淆。在作于1901年的《卢梭学案》一文中，梁即介绍过卢梭的人民主权学说：“卢梭以前诸学者，往往以国民之主权与政府之主权混淆为一。及卢梭出，始别白之。以为主权者，惟国民独掌之，若政府则不过承国民之命以行其意欲之委员耳。”因而，梁不可能因对“人民主权”学说缺乏了解而主张“主权在国”。
在我看来，梁的“主权在国”主张和他在1903年左右发生的“国家主义转向”有着密切关联。简单来说，在转向之前，梁启超相信“国者积民而成，舍民之外，则无有国。”这是一个具有契约论－机械论色彩的视角，相信民权与国家力量之间具有高度一致性，只有民权发达，才能带来国家强盛。在梁启超偶尔使用有机体的比喻来讨论国家的时候，也重在强调部分对于整体的重要性，而非整体的独立性。如《新民说?叙论》（1902）中指出：“国之有民，犹身之有四肢、五脏、筋脉、血轮也。未有四肢已断，五脏已瘵，筋脉已伤，血轮已固，而身犹能存者也。”《国家思想变迁异同论》（1901）中主张“国家者，活物也（以人民非死物故），公物也（以人民非私物故），故无一人能据有之者。人民之盛衰，与国家之盛衰，如影随形。”
而在“国家主义”转向发生之后，梁启超倾向于将国家理解为独立的“法律人格”以及“有机体”——前者强调，国家作为特殊的“法人”，具有自身的意志；后者相信国家如同生物一样，是一个有机体，其总体具有不同于其部分的功能与目标，有时候有必要通过牺牲部分来促进整体。在上一个阶段，梁启超在四个维度构成的参照系中界定“国家”：“一曰对于一身而知有国家，二曰对于朝廷而知有国家，三曰对于外族而知有国家，四曰对于天下而知有国家。”在“国家主义”转向发生之后，梁启超对国家的理解又增加了一个维度：对于社会而知有国家。梁启超接受了这样一种看法：各种社会力量无法靠自身力量来解决彼此之间的冲突，因此应当接受一个居于社会之上、作为协调和裁判权威的国家。
导致这一“国家主义”转向的原因比较复杂，既有他对西方文献的进一步阅读，也有亲身经历所带来的刺激——如1903年对美国的访问，尤其是对华人社区的访问及与美国财阀的亲身接触，打消了他对共和主义的玫瑰色想象，反而让他更为重视民族国家之间的竞争与帝国主义的压力。由于主题所限，在此我们略过这些背景性的因素，而是直接关注其理论的推演。在1913年所作的《政治学大家伯伦知理之学说》中，梁启超反思了自己一度持有的“国者积民而成”的政治观。根据他所介绍的瑞士裔德国政治学家伯伦知理的学说，国家并非“积人而成”的机械物，而是具有自身意志与人格的“有机体”。
梁启超接受了伯伦知理对于“社会”与“国家”的区分——前者是变动不居的私人的集合体，并不具有统一的政治意志，而后者则是达到了政治意志自觉的存在，是“一定不动之全体”。这一区分与伯伦知理对nation与volk的区分相对应。在德语中，因血缘、文化与风俗相近的人的集合体，可以称为nation，但其意义与英语、法语中的nation意义恰好相反，前者具有民族学－人类学意义，但从政治上是涣散的，并未形成一个有机的整体：“……当其未联合以创一国之时，则终不能为人格，为法团。”梁启超将之翻译成“部民”，可谓恰如其分。建国则是缺乏政治意志的“部民”（德语nation）向具有政治意志资格的“法团”的关键飞跃，通过建国，“部民”成为具有单一法律人格的“国民”（volk）。梁启超这样概括国家与国民的关系：“有国民即有国家，无国家亦无国民，二者实同物而异名耳。”
我们可以对比伯伦知理原著中对“国家”（staat）与“国民”（volk）的基本看法：“我们通常将国民（volk）理解成为在国家中联合和组织起来的所有国家成员所组成的社会。国民随着国家的创建而形成。”梁启超的理解大致与伯伦知理的意思吻合。但梁启超的“无国家亦无国民”在表述上有不准确之处，因为在伯伦知理这里，国家除了人的要素之外，还有土地的要素。在特殊情况下，有可能出现一个业已形成的volk通过获得土地而成为staat的情况，如摩西领导的以色列人，在出埃及的过程中即形成了volk，因为在摩西的领导下，他们获得了创建国家生活的强烈冲动，而且其严密的组织形式也为建国作好了准备。
在卢梭这里，通过社会契约产生的、具有政治意志资格的主权者共同体——相当于法国大革命期间所标举的“la nation”，就是国家（état）的别名。“主权者”与“国家”是对同一个实体的能动状态和被动状态的不同命名。鉴于《社会契约论》第一卷第六章中的“国家”（état）并没有提到土地的要素，梁启超概括的“有国民即有国家，无国家亦无国民”对卢梭来说也是成立的。值得注意的是，在卢梭这里，国家（état）是主权者的被动状态，真正处于能动地位的是由平等的个人结合而成的主权者，在其中，“最渺小的公民的身份便和最高级行政官的身份是同样的神圣不可侵犯”。而在伯伦知理/梁启超看来，卢梭通过社会契约形成主权者的设想根本不具有现实性。梁启超转述伯伦知理对卢梭的理解如下：
一曰：其国民皆可各自离析，随其所欲，以进退生息于此国中也。不尔，则是强之使人，非合意之契约，不得为民约也……二曰：其国民必悉立于平等之地位也。不尔，则是有命令者，有受命者，不得为民约也……三曰，其国民必须全数画诺也。苟有一人不画诺，则终不能冒全国民意之名，不得谓之民约也……
在今天来看，伯伦知理对卢梭的第一个批评失于偏颇。他将卢梭的社会契约理解成为一个私法上的契约，个人想立就立，想散就散，因此指责卢梭不区分“社会”与“国家”，将一个变动不居的私人的集合当成了国民（volk）。但卢梭的社会契约实际上是个“身份契约”，一旦形成了主权者的共同体，该共同体就具有了独立于个体的意志，个体就不能随便脱离整体，否则全体可以迫使他服从“公意”。第三个理解也是不准确的，在卢梭这里，需要全体同意的只是源初的社会契约，但主权者共同体一旦形成，其随后的立法行为并不需要“全数画诺”，因为个人在结成社会契约的时候，就已经默示地同意了多数表决的规则。
具有实质意义的是第二个批评。在伯伦知理来看，如果要缔结契约的话，就需要人人处于平等地位。但历史中的建国往往“必赖有一二人，威德巍巍，超越侪类，众皆服从，而国础始立”。这种领导者是无法与他人平等订立契约的。实际上，卢梭也非常忧虑人民缺乏足够的智慧，因此设想了一个智慧高超的“立法者”来为人民立法，但根据《社会契约论》，立法者并不掌握立法权或行政权，甚至根本不是主权者的成员，而只是个建议者，最终还是要由作为主权者的人民来决定是否采取他的法律。这种设想并不能覆盖伯伦知理所指出的由少数伟大人物通过直接行动聚合人群并创立国家的经验。
在刨除伯伦知理/梁启超对卢梭的种种误解之后，我们可以看到伯伦知理/梁启超的实质性担忧：那些被假设处于平等地位的个体是否有能力通过缔结社会契约来建国，并在建国之后以主权者的身份站在宪法和政府身后，实行有效的自治？卢梭的“人民主权论”成立的条件是作为主权者的“人民”从事实上的确构成一个具有自治能力、能够在日常政治中形成共识的共同体。但这一条件，在伯伦知理/梁启超看来是不可能的。从私人生活骤然进入政治的众多涣散的个人根本没有能力结合成为一个有自治能力的主权者，个人的意见很难统一，同时又很容易发生变动，实际上处于涣散状态，这导致主权很容易被少数人窃取，造成政治悲剧：
夫谓主权不在主治者而在公民全体，公民全体之意见，既终不可齐，终不可睹，是主权终无著也，而因以盗窃主权，此大革命之祸所由起也。公民之意向，屡迁而无定，又妄曰吾之意即全体之意也，而因以攻击主权，此大革命之祸所由继续也。
要进一步理解梁启超对“人民主权”的担忧，就不能不探讨《政治学大家伯伦知理之学说》一文同时穿插的另一德国公法学家波伦哈克（Conrad Bornhak）的国家观。波伦哈克和伯伦知理一样，对人民能够自发地结成一个具有自治能力的共同体表示深刻怀疑，只是波伦哈克从冲突论的角度，对这种不可能性作了更深入的阐发：
夫无论何国，其社会上、宗教上、民族上及其他种种关系，莫不错综分歧。此之所利，或彼之所害。利益抵触，而必有冲突。此等冲突，即由人民本体而发生者也。以本体所发生之冲突，而还欲以本体调和之，是无异使两造之斗讼者，而自理曲直也。天下困难之事，孰过于此？
简而言之，缺乏同质性的民众本身就是纷争的来源，需要一个第三方来裁决他们的纷争。而共和制以人民为主权者，强调统治者与被统治者的同一性，就等于让诉讼的当事人自己审判自己的案子，势必进一步加强纷争。这个视角同样预设了“国家”与“社会”的区分，将“社会”视为冲突的来源，并以国家为终极仲裁者。按照波氏的看法，只有那些民众同质性极高的小邦国才能实行真正意义上的自治。梁启超对此表示赞同。而对美国身上表现出来的辽阔疆域与共和国体的兼容，梁启超的解释是，这之所以可能，是因为美国实行了联邦制，“其根柢全在各州也。”——这样来看，伯伦知理、波伦哈克与梁启超都从经验上认识到了民众缺乏同一性所带来的自治的困难，只是未对此作深入的理论阐发。
在伯伦知理看来，法国大革命所造成的政治动荡与雅各宾派专政已宣告了卢梭的“主权在民论”的失败。但博丹的“主权在君论”在他看来也并不可取。他认为博丹混同了国家的首长与国家整体，很容易导向专制。梁启超认同伯伦知理的这一看法。在作于1905年的《开明专制论》中，梁启超又进一步将博丹的学说视为造成“野蛮专制”的路易十六统治的理论根源。既然“主权在君”或“主权在民”都不合理，主权的恰当归属就在于“国家现存及其所制定之宪法”。
笔者越过梁启超的介绍，阅读伯伦知理原文发现，伯伦知理其实并不完全抵制“国民主权”这样的用法，只要“国民”被理解为一个在现有国家形态中组织起来的、具有单一法律人格的有机体，他完全可以接受“国民主权”。但因为nation在德语中的意思是缺乏政治自觉的“部民”，而volk也容易被错误地理解成为一堆个人的简单加总，为了避免引起理解上的混淆，他才采用了“国家主权”（staatssouver?nit?t）这样一个较强的表述。
单从主权的归属在于“国家现存及其所制定之宪法”这一表述来看，“主权在国”并不必然是威权主义的。因为它只是提出了一个形式标准；对每一个既存的宪法，我们又可以进一步提出施米特式的实质问题：谁来决定例外状态？如果主权所在的现存的“国”是个雅典式的民主国，“主权在国”这个主张实质上指向“主权在民”。但在历史上，“主权在国”被发明出来，恰恰是为了制止进一步的提问。依靠日文译文阅读伯伦知理的梁启超未能交代19世纪德国政治学和公法学界的总体态势，尤其是：“主权在国”理论在德国到底是为解决何种问题而诞生的？
“主权在国论”的前提是中世纪政治理论中对于君主与领地的严格区分，君主拥有自身的法律人格（person），高于领地。而领地的法律人格通常由自己的等级会议来承担。一个君主可以统治很多领地，但每个领地都是独立的，君主只是兼任每个领地的首领而已。以查理五世为例，他除了担任神圣罗马帝国皇帝之外，还兼任着数十个领地的领主。詹姆士一世兼任英格兰国王和苏格兰国王，但他在法理上无法将两个国家合并在一起，因为它们有自己不同的议会。在君主与领地具有不同法律人格的前提下，提出“人民主权”对于君主来说当然具有极大的敏感性，因为这意味着取消君主独立的法律人格，将君主变为人民的代表者和公仆。法国大革命迈出了这一步，将君主置于国民主权之下，而君主的称呼也从“法国国王”变为“法国人的国王”。
然而，正如梅里亚姆指出，“人民主权理论由于以其名义实施的革命过火行为而收到了非常严重的损害，结果是它在德国几乎不可能得到认可，尽管得到了许多自由主义者的热忱支持。然而，另一方面，统治者或领导者独有的主权这一学说也显然站不住脚了。”法国大革命的血腥暴力与拿破仑帝国对德意志各邦的侵略损害了法国的“人民主权”学说在德意志的名声，但拿破仑的入侵也沉重打击了德意志各邦的旧秩序，使得视国家为君主财产的王朝主义和将君主等同于国家的绝对主义都难以为继。君主的绝对主权已经过时，而“人民主权”又被视为洪水猛兽，在此条件下，德意志本土日益发展的国家有机体论和法人学说提供了一种折衷的解决方案，将作为有机体和法人的国家作为主权的承担者。因此，君主可以作为国家这个有机体的首脑机关而存在，他不再具有绝对和完全的权力，但也不会沦落为“人民主权”下的“公仆”。他与立法机关合作进行统治，发挥出自身强大的行政力，无需像共和国的行政首脑那样时时受其他机关掣肘和连任压力的困扰。1848年革命之后，“主权在国”理论在德意志各邦蔚然成风，除了伯伦知理之外，黑格尔、哥贝尔、耶利内克等理论大家公开主张“主权在国”，而更多赞成国家具有有机和人格属性的理论家都倾向于接受或同情“主权在国论”。
在这一背景下，我们就可以理解卡尔?施米特在其《宪法学说》中对德国的“主权在国论”的分析——“主权在国论”的本质在于对制宪权的归属“延迟决断”。在施米特看来，在一个政治体内，君主主权与人民主权是两个相互排斥的原则，但在特殊的历史条件下，君主和人民代议机关有可能达成妥协，将决断暂时搁置起来，将“国家”作为主权的承担者。在施米特看来，这只是一种形式妥协，而不是实质妥协，因为双方的冲突亦然持续。如果国内外政治形势保持平稳，这种“延迟决断”的状态是可能持续的。在一个长期发展过程中，一项原则可能以渐进与和平的方式悄悄地取代另一项原则，例如：在英国，人民主权原则最终替代了君主的主权。但施米特暗示，欧洲大陆各国很难有幸像英国这个“靠庞大的殖民体系大发横财的固若金汤的岛屿国家”那样，以渐进的方式来完成这种制宪权的转移——“未获解决的冲突以及决断的必要性会在关键时刻突显出来。”
尽管施米特对“延迟决断”评价较低，但他毕竟承认了存在成功的“延迟决断”的先例。17世纪英国和19世纪德国能在政治改革中保留君主制，有一个重要的条件，即境内外的共和革命使得掌权的政治精英们相当恐慌，不愿意在激进的共和革命中丧失掉既得利益。共同的敌人使得议会精英和君主联起手来。在普鲁士－德国形成的是一种以君主及其领导下的行政机关为核心的政治整合机制。在黑格尔的政治理论中，那个高于市民社会的“国家”的具体承担者是君主与无私的公务员阶层。公务员的利益被假定与整个政治共同体的利益一致的；而世袭君主的地位，正如普鲁士的腓特烈大帝自称的那样，是“第一公仆”，并充当着整个政治共同体的人格化代表。德国“主权在国论”者试图通过公共行政来完成政治整合功能，而议会与政党在政治整合过程中，只起到辅助作用。
由此来看，在其原产地普鲁士-德国，“主权在国论”内部包含了两个层次：第一层次是以“国”作为“君”与“民”之外的第三方，避开中世纪政治理论中的二元论在主权兴起的时代所遭遇到的尴尬，这是最为源初和基础的层次。第二层次则是派生的，即“主权在国论”可以对一个以公共行政为本位的政治体系进行意识形态辩护。而回头来看中国的情境，可以说，在辛亥革命之前，“主权在国论”的两个层次都可以发挥作用，一方面避开中国皇帝和中国人民谁是主权者的问题，另一方面有助于在皇帝领导之下通过行政体系对国家进行整合。然而，辛亥革命推翻了帝制，皇帝的法律人格已经不存在了。在这个时候，“主权在国论”的第一个层次就丧失了针对性，在这种情况下，“主权在国论”的第二个层次就变得特别重要。
然而，没有证据表明，梁启超清楚“主权在国”学说所要回应的中世纪政治理论困境。从一开始，他重视的就是“主权在国”学说所要维护的普鲁士-德国政治模式。1903年的新大陆之行让他对中国人搞议会政治的能力深感失落，认为必须经过较长时间的训练养成，人民的政治能力才能够格。在作于1905年的《开明专制论》中，他认真思考了以“人民主权”为号召的暴力革命在中国可能造成的结果。他反对革命党的“暴动即教育”说，认为政治暴动并不能养成共和国民的政治能力，因此在革命之后，很难建立起稳定的共和政治，最有可能出现的是军政府的专制统治。但如果在共和革命之后再以“开明专制”去补国民政治素质的课，还不如在现行政体下，保持历史的连续性，逐步推进国民素质的养成。而要走这条道路，就不能讲“主权在民”。但不区分国家首脑和国家的“主权在君”也已经大大落后于时代。在这种情况下，“主权在国论”就成为顺理成章的选项。
此外，“主权在国论”也为梁启超对于中国在这个“民族帝国主义”时代进行国家建构（state building）的路径的设想提供了很好的理论阐释：
国家者，有机体也。既为有机体，则不得不循生物之公例，以竞生存于优胜劣败之林。而内部结合之强固，优胜之一要具也，其外界之竞争愈益烈，则其希望此优胜要具者愈益殷，而专焉者得此要具也较易，不专焉者得此要具也较难，夫是以趋专若鹜也。
在这个社会达尔文主义时代，中国面临着沉重的“外竞”压力，只有促进内部的团结才能够在民族国家的竞争中图存。一种不能促进中国外部竞争力的国内秩序安排必然是要被历史淘汰的。对于梁启超这个对于清廷并没有什么好感的思想家来说，保留满清皇帝纯粹是为了尽快完成国内秩序转型，以在国际竞争中取胜。
值得注意的是，在1905年的《开明专制论》中，他就已经以坚定的语气来这样解释“主权在民”：“盖中央共和，最高主权在国民，（最高主权在国家，而国民即代国家行使主权者，故亦可谓之在国民。）”换而言之，在他看来，“主权在民”只不过是国民代国家行使主权的结果，可以说是“主权在国”的一种派生形式。这已经是对伯伦知理学说的进一步发挥了。没有这个背景，他在1913年进步党宪章中所说的“无论何种国体，主权皆在国家”也就很难得到理解。
四、再审康有为的“主权在国论”
梁启超将德语概念volk直接等同于国家（staat），目的在于强调volk是一个异于其组成部分的有机整体。而法文的nation在一般文义中是与德文volk对应的，指的都是具有政治意志资格的人民统一体。可以想象，一个不熟悉外文，但又受到梁启超写作影响的读者，会很容易在nation、volk和staat之间划上等号。这可以为我们解释康有为在其宪法草案中将nation理解为与“民”相对的“国”提供一个解释思路。换而言之，康有为在起草他的宪法草案时，已持有某一种先入为主的国家观念。
但与梁启超的多变不同，康有为的基本理论框架与主张是“一以贯之”的。他关于“主权在国”的表述可能受到梁启超的一些影响，但基本的理论倾向却早已存在其早年的思想之中。在大约1890年代初改定的《实理公法全书》中，康有为试图探讨“出自几何公理及最有益于人道”的制度。其中“君臣门”一节即提出处理君臣关系的最佳“公法”：“立一议院以行政，并民主亦不立。”按语为：“君臣一伦，亦全从人立之法而出，有人立之法，然后有君臣。今此法权归于众，所谓以平等之意用人立之法者也，最有益于人道矣。”以下又批评了若干其他提议，包括“民主”、“君民共主，威权有限”以及“君主威权无限”。在此，康有为“法权归于众”的说法表明他已意识到，绝对君权与纯粹的民主皆不可行。而“众”在《实理公法全书》中乃是与“公”这一核心价值紧密相随，康有为常以“公”、“众”并举。因此，我们可以粗略地将“法权归于众”理解为“法权归于公”。值得注意的是，这一表述与其1913年《拟中华民国宪法草案》衡量一个国家是否为共和国的标准相互呼应，这一标准是：国家是否“公有”，而不在于有君或无君。而国家是否“公有”，又有一个形式的衡量标准，即是否开议院。《拟中华民国宪法草案》中的政制方案与“立一议院以行政，并民主亦不立”的主张从精神上是一致的。
从1890年代初的“法权归于众”到1913年的“主权在国”，在这二十年左右的时间里，康有为的基本思想倾向并没有明显的急剧变化。他在春秋公羊学“三世说”的框架里把握各种政治主张，认定无君的民主只可能在未来的太平世实现，但并不适用于万国竞逐的今世。而绝对的君主专制属于过去，在今世却是有害的。适合今世的主张是开议院，“君民共治”。但“主权在国”的具体表述的出台，还是与他的德国经验密切相关。
与梁启超主要通过日文文献来了解德国不同，康有为曾“九至柏林，四极其联邦，频贯穿其数十都邑”。在1907年所作《补德国游记》中，他指出德国在三四十年前，是“小国杂乱，破政不修”，但自从统一以来，“大跃为万国冠”。康有为一气列举了德国的十一个“第一”，从武备、政治数到音乐。德国在短时期内的飞速发展，给他留下了深刻印象，这甚至使他发出“德政治之美，实甲百国”的感叹。
在康有为看来，德“政治之美”，核心在于强势君权与议会政治的结合。在罢免俾斯麦之后，德皇威廉独揽行政权，兼任议长的首相只起到辅政作用。议会之中虽然党派众多，但党争受到君主抑制，不至于妨碍大政方针。但同时，康有为也并不认为德国联邦议会是橡皮图章。联邦议会掌握着立法与定税两项大权，“君虽有行政之大权，而不能出法律之外，故民不蒙专制之害。”一位“明察勇敏”的强势君主和一个有基本实权的议会相互补充，“既有议院以民权立法后，君主本难专横，而有贤君专制以行政，则配置适得其宜。”此外再加上“有地方自治以分之”，“有铁路、电话、电线佐之”，德国的崛起，便势不可挡。
这样一种“君民共治”的政治，既不能界定为“主权在民”，也不能界定为“主权在君”。在1912年5月所作的《国会选举案》（即康有为为民国新国会起草的选举法建议稿）中，康有为将德国政制的精神界定为“以国为重”：
国会者，国民之所会也。广土众民，国民不能尽会，则选代议士以代表国民之意，于是选举法出焉。法初选举时，天赋人权之说盛，则以民为主。继而德争霸于国竞之时，则以国为重；今各国从之，盖时宜也。固凡议员皆代表全国，而非以代表人民地方焉。
在这里，康有为将德法两国的差异表述为“以民为主”与“以国为重”的分歧。落实到议员选举上，就成为议员到底是代表“人民地方”还是代表“全国”的差异。这里的“全国”，根据语境中的意思来看，应该对应着法文的nation或者德文的volk，即具有政治资格权的国民全体。但不通外文的康有为用的是“全国”而非“国民全体”，说明他对于二者之间的概念区分并不敏感。他对“法初选举时”的理解也有与历史事实有较大出入：1795年法兰西共和国宪法第52条即已规定，议员代表的是全体国民，而非选举他们的省。极端反对法国大革命的迈斯特（Maistre）即以此为据，指出共和国制度下代议制实践和“人民主权”主张的矛盾：“人民的权力仅限于推选那些被指定的人，人民不仅不能给自己选出的代表以特别委托，而且法律总是力图切断代表与其各自省份的一切关系.。。”
康有为显然未能从理论上把握代议制与人民主权理论之间的张力。他从其所处时代的激烈“国竞”状况入手，得出“固凡议员皆代表全国”的结论。为了在“国竞”中取胜，就有必要对“内竞”采取一定的节制措施。最直接的意涵是：应当节制议员的党争，使得他们围绕国家的目标而团结起来，提出有建设性的大政方针。这一思考具有强烈的时代针对性。如上文针对李庆芳分析所表明，民初“主权在民论”中的“民”所重不在其整体性和组织性，而在于其自发性和多样性，因而可能与国家整体的目标存在张力。落实到具体实践上，晚清新政时期所建立的地方谘议局很大程度上成为了大清帝国的掘墓人，也成为民国政治统一的重要障碍，地方主义的诉求可以很容易地通过诉诸“主权在民”话语而得到辩护。康有为期待中央层面的国会能对民国的团结起到积极作用。但现实与他的期待恰恰相反：民初国民党主导的国会成为掣肘乃至对抗行政的力量。
现在让我们回到康有为在《拟中华民国宪法草案》中的表述：“中国民权已极张，而邻于列强，当以国权为重，故宜主权在国。”在这里，“民权极张”并不仅仅是修辞，它是康有为周游列国之后得到的一个切身感受——比如说，他在《拟中华民国宪法草案》中就指出，中国老百姓从商不需要行政审批，而他在欧美办银行，却要经过繁琐的行政审批程序；“民权极张”的判断也指向民国初年地方议会中体现的离心力，针对是是那种将“主权在民”与地方自治绑定在一起的观念。不管如何，“主权在国”最迫切的原因是“邻于列强”——正是民族国家激烈竞争的现实要求中国尽快完成国内整合，以像德国那样在“外竞”中取胜。救国心切的康有为没有兴趣对volk、staat等概念进行细致的辨析，他期待中国产生一个真正强大的中央权威，尽快推动物质建设与制度变迁，摆脱积贫积弱的局面。
如果说“主权在国”在德国主要解决君主与人民的兼容性问题，在君主已经倒台的1913年，康有为又有何必要诉诸这一理论来建构政治秩序？“主权在国论”在康有为宪法草案中的现实指向，只有通过当时政治斗争的情境才能得以理解。当国民党及其同盟党派控制议会，并以“主权在民”为基本理论依据来造就一个“议会中心主义”的政体的时候，康有为忧虑在中国不成熟的政党制度之下，议会控制行政会造成严重的后果：在国内，会进一步稳固各地的军事割据局面；在国际上，不利于中国向列强争取权益。他更倾向于出现一个强势的行政权，以在尽可能短的时间内完成中国的国内整合。于是，在《拟中华民国宪法草案》中，出现了一个这样的总统：他既是国家元首，也是行政首脑；他由国会两院加上地方特别代表组成的国民大议会选举产生，而非由国会两院选举产生；他拥有自主任命国务员和不需上议院同意即解散国会的权力，但国会对之并不具有议会制模式通常有的不信任提案权。对总统命令的合法性审查，也交由独立的司法部门而非议会来审查。议会可制定法律和定财政预算，有基本的实权，但对总统行政的制约能力较弱。康有为宣称他的宪政体系是在法兰西第三共和国的议会制模式基础之上改进而形成的，但他所推出的大总统的权力实际上已经超过了采取总统制的美国宪法下的总统权力。
康有为以孔教为国教的建议，与“主权在国”论下的强行政主张也具有内在的关联。北洋政府行政系统中的领导人物多为前清旧臣，素受旧学熏陶；而首届国会人士则是新旧学人士混杂。以儒教为国教，体现出康有为以行政系统精英为基础建立一个政治精英联盟的策略，孔子之道不过是这个精英联盟的意识形态共识罢了。在《拟中华民国宪法草案》中，康有为给出了两个不同的论证：第一，孔教是中国历史上的主流传统。在康有为看来，中国以“万里之广土，四万万之民众”，传至今天，能够避免像埃及、巴比伦、亚述、希腊、印度等诸文明的历史命运，仰仗的正是“孔教大义”的结合作用。第二，孔教具有内在的优越性，即便非中国所产，也应为中国所用。与耶、佛等在“人道政治”方面义理不详的宗教相比，孔教“本末精粗、四通六辟、广大无不备，于人道尤详悉，于政治尤深博”，因此，“……为中国立国计，即孔教非吾特产，亦当尊从之。”而且，由于孔教在历史上就实现了国教与信仰自由的兼容，今日立孔教为国教，也并不妨碍信仰自由。考虑到中国多元的民族文化格局，康有为同时建议在蒙藏以佛教为国教。
在提出这一建议时，康有为忧虑的是民初已经出现的“焚书坑儒、毁庙收田”（这一表述当然有相当夸张）现象。在他看来，骤然革除“旧传经义、典章、律例、法规”，必然造成权威的真空，使得人民无所适从。他对国会的进一步建议，更是体现出了“主权在国”与“主权在民”的差异：国会作为人民的代表机关，无权革除中国的旧有传统。它只可以删除那些与当下政体有所违背的内容，但应继承那些不相违背者。康有为引用了英国的先例作为佐证：“英国者，宪法之导师也，其不成文之宪法，乃英合集千年来典章为之。克林威尔既改共和，亦未有尽去千年之典章，而令议员一切新议之。”由此看来，康有为将共和立宪视为在新的历史条件下对中国既有的宪法传统的增益，而非对原有宪法的全盘颠覆。即便宪法文本是全新的，它的运行也依赖于无数不成文、甚至不可见的规范。中国的儒家传统，以及从这一传统中生长出来的经义、典章、律例、法规，在经过必要的增益之后，仍然应当成为中国共和宪法的渊源。
在1913年7月所作的《中国颠危误在全法欧美而尽弃国粹说》一文中，康有为又进一步发展了他关于文化传统与共和之间关系的论述。他首先提出“国魂”概念：“凡为国者，必有以自立也。其自立之道，自其政治、教化、风俗，深入其人民之心，化成其深思，融洽其肌肤，陶冶其群俗，久而固结，习而相忘，谓之国魂……人失魂乎，非狂则死；国失魂乎，非狂即亡。”对“国魂”的这一界定，表明了他的如下国家观：（1）国家是一个历史文化的共同体；（2）国家是一个有机体，因为“魂”只能为有机体所具有。这一思想与晚清“国粹派”对“国魂”的思考相通。但康有为的独到之处是在“国魂”与共和的“自治”之间建立了关联。首先，“夫共和之立国也，去其治我者，而令人民自治也。”但人民要做到“自治”，首先就是要治自己之心，因此孔子所说的“克己复礼”就成了“自治”的题中应有之义了。没有心的自治，政治上的自治制度，必然无法运作。“故共和者，以道德为先，以政治为后者也。”
在卢梭“社会契约论”的视野中，作为主权者的人民只包括活着的人，他们就过去、现在和未来可以作出一切决定。他们可以决定尊重传统，也可以决定彻底抛弃传统。但在康有为看来，活着的人并没有这样的决定权。他们生活在过去和未来之间，承担着对祖先和子孙后代的责任。主权所在的“国家”，因而也不仅仅是活着的一代人意志的产物，而是无数代人的实践层层累积而成的文化共同体与政治共同体。文明历古人、今人和后人传承不息，便是其价值的佐证。在法国大革命的批评者柏克那里，我们或许可以听到一种类似的国家观：
我们应当怀着另一种崇敬之情来看待国家，因为它并不是以单只服从属于暂时性的、过眼烟云的赤裸裸的动物生存那类事物为目的的一种合伙关系。它乃是一切科学的一种合伙关系，一切艺术的一种合伙关系，一切道德的和一切完美性的一种合伙关系。由于这样的一种合伙关系的目的无法在许多代人中间达到，所以国家就变成了不仅仅是活着的人之间的合伙关系，而且也是在活着的人、已经死了的人和将会出世的人们之间的一种合伙关系。
五、“主权在国论”：理论反思
上文的分析指出，在其原产地普鲁士-德国，“主权在国论”有两个重大功能：第一功能是为了回应避开中世纪政治理论中的二元论在主权兴起的时代所遭遇到的尴尬。第二功能则是为一个以公共行政为本位的政治体系进行意识形态辩护。康梁将君主立宪制条件下产生的“主权在国论”移植到中国，在语境上既有亲和性，也有一定的紧张。相似性在于，19世纪上半叶的德国与民初的中国都面临着在险恶的国家环境中克服割据局面、建立强大国家的任务。紧张在于，在中国，由于君主的倒台，“主权在国论”已经不再可能是“主权在民”与“主权在君”之间的“延迟决断”，它的第一功能已经消失了。因此，核心问题就变成了，在一个“后君主”时代，中国应通过一种什么样的路径来实现政治整合与国家建设？
国民党将“主权在民”话语与其议会中心主义政体主张绑定在一起，其实质是通过政党－议会来对国家实现政治整合。但在1913年，这样的期望是很不现实的。晚清废除科举制度之后，大批人欲晋身仕途而不能，到了民初，都将组党、入党作为谋取仕途的捷径。一时政党遍地开花，“大党并立割据，小党星罗棋布”。政党多以暂时利益合，而不以政纲合，纪律松散，跨党现象盛行，甚至国会中的政党也对本党议员缺乏实质控制力。这些因素使得首届议会中争论纷纭，却难以达成共识。如果中国国内国际环境稳定，假以时日，中国的政党与议会制度也许不无逐渐发展成熟的机会。但问题是，中国面临着深重的国家危机，时不我待。中国的政党和议会制度尚处于婴儿时期，就要面对着举起泰山的重任。任务愈重，它们愈发显得混乱与无能。
正是在这一背景下，康梁主张赋予总统领导下的公共行政体系以更大的政治整合职能，并以行政精英普遍信奉的儒家思想作为国家重新整合的意识形态工具。在当时的语境下，政治整合的重任自然落到北洋集团手上。然而，普鲁士－德国的公共行政之所以能够发挥政治整合重任，和一系列条件密切相关：（1）它们的公共行政掌握在作为社会领导阶级的容克地主手里；（2）它们的公共行政是理性化的，以科层化的公务员制度为依托；（3）它们的公共行政得到了强大的军事与财政支持。但1912－13年的北洋集团根本不具备这些条件。中国社会的领导阶层士绅阶层自从科举制废除之后，出现了高度分化，中国的社会权威趋于碎片化，北洋集团只不过是一个漂浮在一个碎片化的社会之上的官僚与军人集团而已；此外，由于君主的倒台与军省格局的形成，原有的与皇帝制度绑定在一起的理性化的官僚制度也出现了衰变；由于各省坐大，不给中央交税，中央政府的财政捉襟见肘，却不得不面对镇压白朗叛乱的庞大军费，以及承诺拨付给逊位清帝的优待款项。袁世凯的境况根本不像从容的普鲁士腓特烈大帝，而是一个救火队长。这样一个行政体系可谓先天不足，要发挥政治整合作用，谈何容易。
北洋政府要实现国家的整合，就必须将辛亥革命后半独立的南方各省真正融合进北洋集团的行政体系。但在新形势下，“削藩”是困难的，因为南方各省不仅有自己的军队，而且手握共和革命的道统。作为一个军人－官僚集团，北洋集团并没有强有力的意识形态武器，只能使用武力“削藩”。1913年，袁世凯镇压了南方的“二次革命”，从组织人事上控制了南方多数省份。同年底，由于国会中的国民党人坚持“议会中心主义”的宪法方案，不愿对袁世凯的宪法主张作出让步，袁世凯解散国民党，致使制宪流产。1914年初，袁更是进一步解散国会，同时解散各省议会与地方自治会，将晚清新政以来议会政治的成果扫荡一空。同年，袁世凯成功炮制出一部“总统中心主义”的《中华民国约法》（1914年），赋予总统以总揽统治权的权力，将民意机关变成总统的咨询机构，其理论基础是：中华民国主权系从清帝转让而来，与法、美等国不同，因此可以采取独特的宪政体制。在排除体制内的反对派后，袁世凯的行政比以前更为顺畅，逐渐能够从地方获得一些财政收入。然而，袁世凯的这一系列动作，很难被视为一种真正的整合。北洋政府表面上的太平是通过将革命派人士排斥到体制之外来实现的，当这些原来的“体制内人士”转到“体制外”后，或者流亡海外，伺机革命；或者与地方军阀结合，试图东山再起；或者组织秘密革命政党，四处暗杀。1915年袁世凯称帝，更是将梁启超这样的同情与合作者都变成了自己的敌人。1916年袁之死亡并非国之福音，他留下的是一个巨大的权力真空，在他治下，北洋集团尚可勉强维持中国统一的表象，但因袁的死去，北洋集团出现实质性分裂，中国陷入军阀割据与军阀混战。
主张“主权在国”的康梁最终失败了。在袁世凯死后，“主权在国论”基本上从中国的政治与法学话语中消失了。这种消失并非是被刻意遗忘，而是失去与政治现实的相关性。当通过议会政治或公共行政来进行政治整合的方案失败之后，中国出现的是一种全新的政治整合机制：列宁主义政党。它不同于19世纪欧洲或民初中国的议会政党之处在于，它是直接通过社会运动来动员并塑造人民意志的政党，对议会政治并没有多少兴趣；它不同于普鲁士－德国的公共行政之处在于，它遵循政党的政治伦理，具有很强的反官僚科层制的特征。这种新型政党动员、组织人民，进行政治整合，并夺取和掌握国家政权。在动员、组织与代表人民的过程中，它诉诸的是最激进的“人民主权”的话语，将“人民”树立为至高无上的政治权威。晚清以来的国家全面危机最终通过这一政治整合机制而得到缓解。当然，“人民主权”话语的盛行并不代表民主制度的确立，但至少，它已经在意识形态上成功地排除了“主权在君”与“主权在国”两个竞争者，将自身树立为唯一的主权话语。
六、尾声
“主权在国论”在晚清的出现，本身是晚清国家整合危机的产物，它所参照的是普鲁士－德国通过君主领导下的行政体系对国家实现政治整合的路径。在1913年的民国立宪争论中，以康梁为代表的“主权在国论”的主张者认识到不成熟的政党－议会政治无法克服中国面对的深重的国家整合危机，试图赋予总统及其行政体系以更大的权力，通过后者来实现政治整合。康梁对当时孱弱与混乱的政党－议会政治的批判是准确的，但他们所提供的替代路径，却同样未能走通。一方面，袁世凯领导的行政体系具有先天的不足；另一方面，袁世凯所采取的中央集权手段起到的是排斥革命派政治精英的效果，这就埋藏下了毁灭自身的种子。
1913年的主权争论在理论上是有缺陷的，它建立在片面的对于“民”的理解之上。然而尽管其术语使用并不准确，它所针对的却是真问题。在清朝皇帝这一链接多民族王朝国家的纽带突然解开之后，中国突然陷入全面的国家整合危机。“主权在国论”是民初政治精英的思想－制度探索中的重要一环。虽然“主权在国论”最终失败了，但它能够帮助我们理解民初与“议会中心主义”绑定的“主权在民论”的失败，以及后来列宁主义政党兴起的历史逻辑——从某种意义上说，今天让中国宪法学学者们绞尽脑汁的人民主权与党的领导的关系，就是民初失败的宪政与国家建设所留下的遗产。不理解那场大失败，也就难以把握我们的当下与未来。
