在清末最后十年的新政中，袁世凯是五大改革（教育改革，司法改革，政治体制改革，军事改革和经济改革）最杰出的推动者和支柱之一。就实绩而言，他所领导的直隶在各省区中无出其右。辛亥革命打破了固有的平衡：财政体系崩溃了，出现巨大赤字。政治体系崩溃，与内地各省以反满为目的的“独立”不同，蒙古、西藏等分离势力在外国支持下，先后宣布“独立”。南北内战激烈，汉口、汉阳先后被袁世凯军队夺回。谁来收拾乱局？革命派和立宪派都没有这样的能力。[1]
国内外和朝野各方把目光投向袁世凯。以政治、军事、经济和外交经验及社会威望而言，袁世凯确实是当时的不二人选。包括革命党人在内不少人期望他成为中国的“华盛顿”。他不负众望，稳定了局势；出任第二届临时大总统，可说是众望所归。但是，只有一年多光景，他成了“二次革命”的讨伐对象。第一届正式大总统任期未满，他走上帝制自为的罪恶道路，最终赔上了自己的生命。
从中国现代政治史的角度看，谴责某个历史人物罪责，尽管需要，但不能为后人留下更多智慧。我们需要追寻一个更深层次问题的答案：为什么辛亥革命后的中国不能顺利踏上宪政的轨道？
革命幼稚病的恶果
对孙文说来，南北议和是无可奈何的选择：南京临时政府财尽援绝，无法支撑下去了。革命军北伐，用武力统一中国，显然是无法实现的美梦。和议达成，孙文和国民党是不是真心实意支持袁世凯执掌政权呢？
宪政的内在要求，一是约束权力，让它依法办事，不能肆意侵犯公民的自由；二是合理组织国家机关，使之互相制约和符合当时的实际情况，实现高效运行和社会稳定。成熟的政治家或政党，一定会审时度势，纵横比较，通盘考虑昨天、今天和明天，作出恰当的决策。袁世凯及其北洋集团是当时实力最强的军事和政治势力；而依仗革命声威在中央和地方议会系统占有最多席位的国民党则执掌着立法——制定规则的权力。后者的动向，影响十分深远。
一个基本态势是国民党人不愿意面对现实，冀图把战场上无法得到的东西，立即用选票和其他方法夺回来。这是理解民初政局的一把钥匙。
1912年8月，在孙文即将北上与袁世凯会谈的前夕，著名的澳大利亚记者、深深卷入了中国政治的端纳写信给另一活跃在中国政坛的澳大利亚记者莫理循，披露了他所了解的国民党内情：
“他们一开始就找袁世凯麻烦的战术，使任何进展都受到阻挠……正当孙中山向全世界表示他已经放弃政治，并把他的精力致力于开发自然资源的时候，他也在试图说服北京，相信他正在照那样做。然而，他却在这里和一伙只配去干杂活的党徒，密谋当总统”。[2]
端纳参与了辛亥革命爆发后的南北议和；从组织临时政府开始，他就和孙文及其他革命党人有密切交往，甚至可以说是孙文的亲密顾问,据说临时政府的对外宣言是他起草的；[3]因此，这个史料值得重视。不过，这是孤证，不能就此肯定当时孙文本人已经有这样的计划。特别是指摘孙文当时“密谋当总统”，目前没有看到其他可以证实的史料。但是，就当时的言行看，在代理理事长宋教仁带领下，部分国民党人，主要是议员中的激进派，确实处心积虑从袁世凯手中夺权，另选其他人当大总统，以主张选举黎元洪为总统的居多[4]。宋案发生后，更是变本加厉：
“即国民党多数人，似已不主张举袁为总统。其中有拟举黎者，有拟举黄者。而因此遂有陈其美内阁之拟议。”[5]
“盖国民党中无论法律派与非法律派，其目的专在排袁，特其手段稍异。其先法律派之排袁，仅在政党内阁，至宋案发生后，则一律主张不举袁矣……于是，武力派主张以武力倒袁，法律派则主张以法律倒袁。”[6]
这些打算背后的心理不外两条：或是权欲熏心；或是认为只有自己是可靠的，他人都是共和的敌人。前者是政党政治的常态，不必深究。后一情况则是可笑的革命幼稚病。更大的可能是两种心态的混合。于是，他们无视袁世凯及其追随者的力量，不是从实际出发与他们共处，而是设定种种框框和采取措施，冀图限制和夺取他们手中的权力。
第一招是制定《临时约法》，改变现行的政治体制，把总统虚位化。
从武昌起义成立军政权开始，革命力量方面就一再向袁世凯发出信息乃至正式函件：只要袁氏支持共和，保证选举他为大总统。1911年10月28日起被推举为革命军总司令的黄兴就曾发出这样的电报：
“黄兴有电致袁内阁云：若能赞成共和，必可举为总统。此电由汪君（汪精卫）转杨度代达袁氏”。[7]
这不是黄兴个人的决定。1911年11月30日，各省代表会议在汉口英租界举行。12月2日便通过决议重申：
“如袁世凯反正，当公举为临时大总统。”[8]
1911年12月29日，孙文当选第一任临时大总统，也立即致电袁世凯：
“文虽暂时承乏，而虚位以待之心，终可大白于将来。望早定大计，以慰四万万人之渴望。”[9]
不过，这帖安慰剂没有赢得袁世凯的欢心。本来，分别代表南北两方的伍廷芳和唐绍仪12月18日起在上海议和，双方已经达成协议，1912年1月8日召开由各省区派出代表组成的国民会议，决定国体问题。1911年12月25日孙文到达上海，革命派方面抢先在29日选举孙文为临时大总统。袁世凯对此甚为不满，致电伍廷芳：
“国体问题，由国会解决，现正商议正当办法，自应以全国人民公议之政体为断。乃闻南京忽已组织政府并孙文任受总统之日，宣示驱逐满清政府，是显与前议国会解决问题相背。特诘问此次选举总统，是何用意？”[10]
袁世凯的弦外之音是：不是说好由我当总统吗，为什么忽然跳出一个孙文来？不过，这件事袁世凯本身也是有责任的。唐绍仪和伍廷芳达成协议后，袁氏不满意，指责唐绍仪越权，并于1月2日批准唐绍仪辞职。如果协议不算数，革命力量当然应该进一步联结，与清廷和袁世凯对抗。
但从另一方面看，从1895年组织香港兴中会与谢缵泰争做领导人；1914年组建中华革命党要党员宣誓“附从孙先生”；1921年不顾众人反对，坚持要非常国会选举自己为大总统；1924年的《中国国民党总章》写上“总理对于中央执行委员会之决议，有最后决定之权”；众多史料证明孙文有强烈的领袖欲，让出临时大总统，不是那么心甘情愿。
章士钊的回忆文章（此文他曾请多位辛亥元老核对），证明了这个情况：
“当时最号激进如汪兆铭者，头脑较为清醒，彼能认为辛亥之成，出于南北形势之偶然，非革命党本身力能所致。于是总统一职，中山先生坚持不让时，兆铭公言：‘袁固多诈，孙亦无耻。’李小垣(李书城，同盟会发起人之一。1911年11月2日起，黄兴是中华民国军政府战时总司令，他任参谋长)谓曾见汪札，确如此说。”[11]
汪精卫是南北会谈时南方代表团的四位参赞之一，[12]深悉和谈过程的具体情况。
直至1912年2月3日，和议早已达成，只待宣统小儿下诏退位的时候，孙文仍然千方百计寻求日本的援助，巩固自己的政权和位置。在同日本人谈判中，他坦率地说：
“倘近数日内，无足够之资金以解燃眉之急，则军队恐将解散，而革命政府亦将面临瓦解之命运……之所以断然实行汉冶萍日中合办，以取得五百万元资金者为此；此次又苦心焦虑，欲以招商局为担保，筹措一千万元借款者，亦为此。然而，虽经种种筹划，而时光荏苒，交涉迄无结果……于军队解散、革命政府崩溃之前，作为最后之手段，唯有与袁世凯缔结和议，以防天下大乱。”[13]
让出临时大总统的位子，确实是无可奈何之举。
尽管如此，1912年8月24日开始的孙中山和袁世凯在北京会谈达成的共识，明确表示尊重袁世凯执政。他当面对袁世凯说：“十年以内大总统非公莫属。”[14]并一再公开表示，自己打算在十年内修筑20万里铁路，不但现在要支持袁世凯当总统，下一任总统仍然应该由袁世凯出任。用他的话来说是：“现在时局各方面皆要应付，袁公经验甚富，足以当次困境，故吾谓第二期总统非袁公不可。”[15]但是与此同时，同盟会联合有关政党改组成立的国民党，在宋教仁实际领导下，却与孙中山的意愿背道而驰，表达了立即上台执政的强烈愿望，制宪和国会运作都在在体现了这个意图。要是说《临时约法》还有些模糊，《天坛宪法草案》一意推行内阁制，力求限制总统职权的意向就非常明确，甚至拟定一些非常过分的条文。这是袁世凯极力反抗的重要原因。
1912年1月，南北议和代表，达成建立共和政体，由袁世凯出任大总统的协议。准备推让给袁氏的大总统是礼仪性的虚衔，还是实际执掌权力的行政首长？
1911年12月25日，孙文抵达上海。各方人士筹备成立临时政府，沿用各省代表会议（临时参议院）12月2日制定的《中华民国临时政府组织大纲》的规定，实行总统制。
在多次讨论中，宋教仁提出实行内阁制，历数总统制的弊端。孙文和同盟会的多数领导人及起义各省代表则反对内阁制，力主总统制。孙文说：“吾人对于惟一置信推举之人，而复设防卫之之法度”，是不能接受的。所以坚决主张总统制。[16]孙文的解说，从政治学的角度看，并不令人信服，推举信任的政治家执掌权力，与在制度上让权力互相制约和严格监督是并行不悖的。但多数人仍然认同他的观点，南京临时政府实行的是总统制。宋教仁甚至为主张内阁制，坚持修改《中华民国临时政府组织大纲》，虽然被提名为内务总长，却被临时参议院否决：
“正月三日（民国元年），临时大总统莅代表会……即照规定提出国务员九人，求同意。……内务总长宋教仁……宋教仁以主张修改临时政府组织大纲之故，失代表会信任，多数反对之。”[17]
许多史料证明，孙文的行政能力很弱。他尚且不甘当位高权轻的国家元首，雄才大略又有辉煌政绩的袁世凯所期望的更不可能是一个荣誉职位。
和议达成，孙文要交差了，下一任大总统笃定是袁世凯。形势大变，革命派支配下的临时参议院立即从制度设计上着手，急急忙忙制定《临时约法》。
这个行动带来几个问题：
首先，制定这个宪法文件的机构有没有足够的公信力？
辛亥革命后，临时政府成立的法理根据是1911年12月3日议决公布施行的《中华民国临时政府组织大纲》。孙文和袁世凯都是依据这个宪法文件当上临时大总统的。这个文件当然很不完备，但是，制定更完备的宪法文件需要智慧、知识和足够的公信力。当时聚集在南京的17省代表恰恰忽视了这个重大问题。1912年1月28日临时参议院宣布正式成立，它是由各省军政府各指派三名代表组成的，共有参议员42名。当时就受到指摘，认为其民意代表性不强:
1．由督军临时指派，其代表性不无疑问。
2．地区涵盖不全。
正在制定法令，改进参议员产生办法。临时政府迁到北京后，根据《参议院法》，临时参议院改为每省区派出代表五人，原则上由省议会选出，参议员人数增至122人。为什么不等待参议院更加完善或正式国会选出后，再来制定这么重要的文件？
政府组成后制定根本大法，本来应该慎重，瞻前顾后，务求通过后被各方尊重和信守。与稳定政治体制大变动的社会秩序的急迫需求比较，制定这样的宪法文件不是迫在眉睫的任务，完全可以等待更加完备的临时参议院在北京成立后再来制定。
深入一步看，制定如此重要的宪法文件，却把当时最大的实力派、第二任临时大总统袁世凯方面的代表排除在外，其公信力和未来实施的保障都不无疑问。
其次，制定过程在程序上有没有不当之处？
《临时约法》是1912年2月6日开始审议，3月8日通过的。2月12日，清帝宣布退位；13日，孙文辞职，推荐袁世凯继任；15日，袁世凯当选临时大总统。审议开始后，袁世凯已是当选总统，却从未征求他的意见，也不由他签署公布，却授权已经被参议院批准辞职的卸任总统在3月11日签署公布，这是世界宪法史上极为奇特的现象。
再次，这个举措的后果怎样？
《临时约法》按其内容来说，要点是把已经付诸实施的总统制突然改变为内阁制，釜底抽薪，削掉袁世凯当选时按规定应该掌握的大部分权力。不过，这个文件制定非常匆忙，文件起草人学识和实践经验都不足，最后通过的文本漏洞和失误不少。综合众多中国宪政史学者的研究，主要缺陷有如下五个：
第一，名不正。
究竟是总统制还是内阁制？
它规定“临时大总统，代表临时政府，总揽政务，公布法律。”俨然实行总统制；签发这个文件的孙文1918年与参加“非常国会”的议员谈话，仍然认为：“约法规定为元首制。”[18]。但它又规定“国务员于临时大总统提出法律案，公布法律，及发布命令时，须副署之。”从而任何国务员（国务总理和各部总长）均有否决总统决定的权力。可是，作为内阁制去运行，它又没有建立相应的必不可少的配套制度。诸如此类的缺陷，为日后政争埋下了祸根。
第二，没有确立公民自由的制度保障。
《临时约法》的起草人，大都是留学日本尚未完成学业的年轻人。他们勇气可嘉而学养和从政经验都十分欠缺。（后来制定《天坛宪法草案》也未克服这个弱点。其主要执笔人张耀曾，1908年考入东京帝国大学法科，不久就因病辍学，复学后辛亥革命爆发，再度辍学回国参政。）
这些20世纪初活跃在东亚最大国家的革命者，与第一部现代成文宪法——18世纪的美国宪法制定者的素质差距实在太大了。他们没有认识到自由对人类发展的关键作用，没有像美国先驱们那样在宪法上写上：
“国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰自由；剥夺人民言论或出版的自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”[19]
他们跟在日本人的屁股后面照搬大陆法系，在列举一堆“人民得享有下列自由权”之后，加上一条“得依法律限制之”的尾巴，从而为执政者制定剥夺公民自由的恶法打开后门，让此后的中国史平添不知多少苦难和血泪。
与此同时，它没有解决一个重大问题：如果行政当局肆意侵犯公民的自由，甚至拘捕公民，受害者通过什么途径保护自己？《临时约法》一公布，留英归来的法律学者章士钊就尖锐地提出这个问题。他建议应该仿效英国建立人身保护令制度，权利受到侵犯的公民或其亲友，可以向法院申请人身保护令，强制有关机关把被拘留者移送法院，依法审查拘捕是否合法和依法办案。
第三，国会与总统没有互相制衡的制度，是一个残缺的内阁制。
早就有学者指出：
“盖纯粹内阁制中有两权焉：一为不信任案通过权，一为解散国会权。前者为国会借以监督行政之利器，后者为内阁抵抗国会诉诸人民以求公判之唯一途径。……而《临时约法》皆无之，不可谓非《约法》之大缺憾。”[20]
由于行政当局没有国会解散权，国会议员肆无忌惮，随之而来的是两大恶果：一是行使职权时不顾后果，一意反对。另一是自身的腐败愈演愈烈，最终以曹锟贿选的丑剧宣告自己的灭亡和国家更大的悲剧的开始。
第四，总统与总理各自的职权和相互关系不明确。
袁世凯可以利用“临时大总统，代表临时政府，总揽政务，公布法律”的规定，指挥一切。而袁世凯逝世后，段祺瑞当总理，也可以迫使黎元洪沦为盖章总统。当黎氏心有不甘，冀图反抗的时候，总统府和国务院权力之争的终于导致张勋复辟。黎氏之后，府院之争也史不绝书，成为民国乱局的一大根源。
第五，没有建立违宪审查制度。
可能原先的估计，正式宪法很快就要制定，没有考虑会出现很多复杂的情况，根本没有提及违反《临时约法》的争议如何解决。等于建好一座大厦，却没有配备消防设施。
说到底，这是革命幼稚病发作，冀图设计一个连环计，把一手交出去的权力，换个手要回来。革命派要按照自己的意图造法，限制和剥夺袁世凯的权力，但匆忙赶工，造出一座粗陋、简易经不起翻腾的舞台。后果是弄巧反拙，不但革命党人继续掌权的愿望没有实现，国家却从此进入多事之秋！
这些失误，一直影响民初政局的发展，直到1928年国民党夺取全国政权为止，是各项纷争的制度原因。
第二招是制造一个国家两个临时大总统并行运作的体制。
2月12日，清帝下诏退位。13日，孙文向临时参议院辞职获准。15日，临时参议院选举袁世凯为临时大总统；3月6日，临时参议院同意袁世凯在北京就职；3月10日，袁世凯在北京宣誓就职并电达南京临时参议院。按照法理，从3月10日起，大总统的权力应该完全由袁世凯行使。孙文解职，已是一介平民，不应再干预政事。
可是，1912年，3月10日至4月1日，孙文继续签发了138件法令、指示和文告。临时参议院的决议本来应由现任总统袁世凯签字公布，孙文却越俎代庖，造成不应有的混乱。《临时约法》是3月11日由他签字公布的。4月1日，他还签字公布《参议院法》。唯一根据是“前由参议院议决统一政府办法第六条，孙大总统于交代之日始行解职。”[21]而同一时间，已经上任的大总统袁世凯也不断签发政令，甚至类似的政令也是你发一个，我也签一个。当时，电报在中国已经运作多年，两地距离，完全不妨碍由现任大总统签发文件，何况检查孙文此时签发的文件，绝大多数都不是紧急政令，完全可以送到北京去让袁世凯签字。说到底是出于对袁世凯的戒备，不惜践踏法治常规，密织法网，让袁氏的手脚不能自由伸展。
第三招是参议院和国会处处限制、阻碍政府的正常运作。
议会应该立法和监督政府的运作。为了国家健康发展，朝野双方分权制约、批判与合作并举，这是现代政治的天经地义。民主政治起步阶段，一个占有多数议席的政党更不应该离开正轨，不分青红皂白事事作梗，轻则耽误国事，重则招致不应有的反弹。不幸，同盟会和国民党走入了这个偏门小径，而《临时约法》没有赋予议会制政府通常具有的议会解散权，只能眼睁睁看着议会为所欲为，却无法诉诸选民作最后的裁决。
突出的事例是1913年的2500万英镑“善后大借款”。
一个无可辩驳的事实是：当时财政混乱，赤字大量增加。不借外债，政府机关无法正常运作。由于低微的工资也无法正常发放，各地不断发生兵变。1912年4月，临时政府刚从南京搬到北京，宋教仁在对记者的谈话中就说：
“现在问题，以军队、财政为最急。整顿军队必先整理财政……民国将来不但本年须借债，从此六七年中均不可免。”[22]
焦点是这次借款合不合法？1913年4月24、26日借款合同草签和正式签订后，国民党掀起风浪，说这次借款没有经过国会讨论，是非法的；此后几十年间，一些政治人物甚至史家也认同此说，甚至认为条件苛刻，是袁世凯政府“卖国”的罪证之一。也有一些史家，揭示历史真相，为袁世凯和当时经手的财政总长周学熙辩诬。[23]
其实，1913年5月2日，袁世凯发出咨文给众参两院，已经清楚说明这件事的来龙去脉：
“上年九月间，曾经国务会议拟定借款大纲，于十六、十七两日赴参议院研究同意以为进行标准。唇焦舌敝，往复磋磨，直至岁杪，合同条件，大致就绪。当于十二月二十七日出席参议院，先将特别条件逐条表决，正拟定期签字，该团忽以原议五厘利息……要求增加半厘，只得暂行停议……赓续磋商，尚幸稍有进步。利息一届，该银行团允仍照改五厘，其他条件亦悉如十二月二十七日通过参议院原议。事机万变，稍纵即逝……遂于二十四日与该银行团双方签订草合同，复以二十六日签订正合同……查此项借款条件，业于上年十二月二十七日由国务总理暨财政总长赴前参议院出席报告，均经表决通过，并载明议事录内，自系当然有效。”[24]
与此同时，财政部就将全部合同和附件公布，并发出布告说明事情的原委：
“合同内容，上年九月间，先经国务会议决定借款大纲五条，于上年九月十六、十七两日出席参议院协商，取得同意，本此标准，迭与银团磋商，始终不越大纲范围之外。”
条件谈妥、合同拟好后，又于“上年十二月二十七日，偕总理出席参议院报告全文……是合同全体均经通过，载明前《参议院议事录》第三册中。现在签字的合同悉与上年通过之条件相同”。[25]
事情经过清楚、确凿，善后大借款既有必要，又完全合法。执行上一届议会（临时参议院）的决议，没有必要提交下届国会再讨论。
1913年第一届国会召开后，国民党诬指1912年临时参议院正式决议的事项为不合法，显然是不足为训的党派斗争伎俩。
国民党恃自己在国会占有多数议席，通过决议：
“众议院通过一个决议，大意说：借款并不反对。惟政府违法签约，送本院查照办理，本院决不承认，应将合同咨还政府。”[26]
接着又火上加油，国民党议员邹鲁出面发起弹劾：
“在政府借口此案业经临时参议（院）表决，当然继续有效。不知契约之结，首重主体。参议院只认六国团借款，现为五国团，主体不同，则前案当然不能继续者一。六国团之借款，既公布谢绝，美国又经脱出六国团，则从前参议院所议政府与六国团借款权，既经中断，现又从新另与五国团借款，则前案更当然不能继续者二。”[27]
其实，这份弹劾书提出的两个理由都是站不住的。
首先，主体是银行团，作为成员之一的美国退出，不影响银行团的主体地位。
其二，1912年，原有合同签字前，银行团突然提出利息要由五厘提高至五厘半，袁世凯政府坚决拒绝。拖至1913年，银行团态度转变，同意按原定的五厘办理，经临时参议院同意的合同条款没有任何变更。显然，这是原有交易的继续，而不是新的交易。
善后大借款数额巨大，条件苛刻，新一届议员不明来龙去脉，在国会中就这个问题提出质询完全应该。但在政府作出合理解释后，仍然纠缠不休，并不明智。应该认真监督的是这些借款的用途（原来列支的项目大体是合理的）。
为什么要在大借款问题上大做文章？著名记者黄远庸一再撰文揭示问题的实质：
“今照此法律派之主张，先以大借款坐定袁氏违法一次，则内阁不能不改组。内阁改组一次，坐定袁氏违法一次，则袁之势力及信用失坠一次。”[28]
“逃过这一关，决不能逃过那关。然反面证明，即国党人亦暗中承认大借款之不违法也。”[29]
“现在最激烈者，仅一孙中山。孙以反对借款通电各国，而收效相反；且颇为泰晤士所揶揄，故颇有骑虎难下之势。”[30]
归根结蒂，是反对党极端不成熟，为反对而反对。
“弹劾案，一国政治之最大事件也……不料吾国乃视为寻常茶饭……皆动以此三字为拟议恫喝之词。政府已成朝夕打骂之顽童，议会等于三木不停之暴吏。”[31]
“时国会与政府，几乎没有一件事不冲突，子兴（陆徵祥）因与俄使磋商外蒙古事，议订条件六项，被国会否决，愤而辞职。那时国会有无上之权，不断与政府冲突，扰攘不已。” [32]
外蒙古一部分王公，趁辛亥革命全国动荡不安、无暇顾及边疆的机会宣布独立。通过中俄和蒙古三方谈判，达成尊重中国主权的协议，议会却拒绝批准。黄远庸说：
“今如吾国以议会之磋商为外交之标准，此实各国所未有。将来恐生外交莫大之障碍。”“议会中之议协约，多足令人喷饭。乃似大半不知外蒙古之独立者，人人皆有天朝气象，如争谓蒙古本系中国领土，何用俄人承认尊重！又为争约中非蒙古人不得殖民等语，谓应改为非中国人。此等皆稍有常识者所不出，而居然言出，而喝采之声震屋瓦！”[33]
无知加为反对而反对，恶果就接踵而至了。
第四招是制定宪法不从实际出发，冀图把剥夺大总统行政权固定化。
《临时约法》制定有那么大的缺陷，制定正式宪法理应十分慎重，为国家的长治久安奠定制度基础。不幸，国民党人没有这样的认识。
1913年4月8日，第一届国会在北京开幕。7月12日，国会推举的宪法起草委员会开成立大会；60位委员中，国民党员超过半数。同一天，李烈钧在江西宣布独立，“二次革命”爆发，一些地方响应；一个多月后全部被扑灭。坚持法治还是用枪杆子决是非？政党、政治家、政客面临严峻的抉择。袁世凯在镇压的同时，希望在形式上维持民主政治的框架。朝野各方纷纷提出自己的宪法草案。制定什么样的宪法，成了舆论的焦点之一。
从8月到10月，袁世凯五次提出对宪法和宪法性文件的意见，都遭到国会和宪法起草委员会拒绝。袁世凯的意见集中到一点就是恢复总统制。10月31日，宪法草案在宪法委员会上三读通过，史称天坛宪法草案。11月4日，绝望的袁世凯在通电全国抨击这个草案，同时宣布撤销国民党籍国会议员资格，国会和宪法起草委员会都因不足法定人数而停止运作。民国第一次宪政尝试以失败告终。
快一百年了。回望前尘，袁世凯究竟想得到什么？1913年8月19日至11月4日袁世凯6次向国会和宪法起草委员会以及向各省发出的关于宪法和约法文电，综合起来，他的意见有这么几条：
1. 法律公布权。10月4日，宪法会议通过《大总统选举法》后径行公布。10月18日，袁世凯发出咨文给国会，指出根据《临时约法》第23和30条，国会议决事项和法律的公布权属于临时大总统，你们违法了。“其蔑视本大总统之职权，关系犹小。其故违民国根本之约法，影响实巨！”袁世凯尤其担心的是国会一意孤行，制定自己无法接受的宪法而使之生效。所以，他接着说：
“无论此次议定之大总统选举法案，或将来议定之宪法案，断无不经大总统公布而遽可以施行之理。总之民国议会，对于民国宪法案，只有起草权及议定权，实无所谓宣布权。此为国会组织法所规定，铁案如山，万难任意摇动。”[34]
就这项争议而言，违法的显然是国会。
2. 行政机构设置和文武官员任免权。
核心是要求总统有任命国务员（国务总理和各部总长）而不必经过国会的同意。他说：
“国会既有弹劾权于后，自可不必有同意权于先……而阁员进退，为一党势力所把持，未始非同意权阶之厉也。”[35]
“立宪精神，以分权为原则。临时政府一年以内，内阁三易，屡陷于无政府地位，皆误于议会之有国务员同意权。”而宪法草案规定“国会闭会期间。设国会委员会……此不特侵夺政府应有之特权，而仅仅四十委员，但得二十余人之列席，与十八人之同意，便可操纵一切……将使行政一部，仅为国会所属品，直是消灭行政独立之权。”[36]
内阁制的总理必须得到国会同意。阁员要不要国会同意，不同体制和不同国家有不同规定。至于一年内三次更换国务总理的原因都归诸国会，并不符合实际。可是，有些确实与国会或国民党的运作不当有些关系。
第一任国务总理唐绍仪为什么辞职？
“革命党人在清帝退位后，于2月16日由参议院通过了一项法案：《接受北方统治权案》，规定东北三省、直、鲁、豫、甘、新诸省的咨议局改为临时省议会，限一个月之内，召集临时大会，公选都督。同盟会方面希望由王芝祥担任直隶都督，柏文蔚担任山东都督，并以另一人担任河南都督，也就是掏空袁世凯的地盘。3月17日，原直隶咨议局开会选举王芝祥为直隶都督，要求袁世凯任命，但遭到袁的拒绝。”[37]
革命党人冀图玩弄政治小手腕就把袁世凯的地盘夺过来，显然是一厢情愿的黄粱美梦。唐绍仪上当受骗；袁世凯虽然口头敷衍几句，行动上坚决挡了回去；唐氏下不了台，只好辞职。这是以狡诈对付狡诈的权力游戏，归罪于国会并不十分恰切。但上述咨文中揭露了制度设计中的缺失，却是值得正视的。也许在袁世凯看来，文武官员任免权都属于总统的话，这些摩擦就无由产生，因此也归罪于国会了。
3.宣战、媾和及缔结条约权。
他要求有宣战、媾和和缔结条约的全权。只有专制皇帝才有这样的权力。民主国家的政府首脑行使这些权力，通常都要经过国会审查、批准。
4．防御灾祸的紧急处置权：可以发布有法律效力的“教令”，可以紧急处置财政经费。这些紧急处置，在国会开会十日内，均需请求国会追认。
5.要求取消国会不恰当的扩权。最为袁世凯抗拒的是，国会无限扩权，《天坛宪法草案》竟然规定在闭会期间，还要设立一个其他宪政国家没有的国会委员会，“由两院各以议员内选出二十名之委员组织之”，代表国会继续“行使各本条所定职权”！[38]
袁世凯在通电中指出：“国会闭会期间，设国会委员会……此不特侵夺政府应有之特权，而仅仅四十委员，但得二十余人之列席，与十八人之同意，便可操纵一切。”[39]
此外，1913年10月22日，“大总统对于民国宪法欲有所陈述，特饬国务院遣派委员施愚等八人，前往代达。”宪法会议硬邦邦坚决回绝。按照有关规定，无关人员不得出席或列席制定宪法的会议，这是应该坚持的。但是，制定这样的根本大法应该兼听博采，即使普通公民的意见都应该仔细倾听。国会不难找到适当的方式听取袁世凯代表的意见，他们却意气用事，生硬地拒人于千里之外。
宪法制定后要付诸实施。一个国家的宪法未有主要实力集团不认同而可以顺利实行的。国民党把自己的能耐估计得太高了，似乎自己支配下通过一纸决议就可以改变政治进程！结果事与愿违，民初政治平添不少风波；甚至可以说，民初宪政功败垂成，亦与此息息相关。
政治本来就是妥协的艺术，革命幼稚病达到如斯境地，不能不令人扼腕叹息！
袁世凯的意见综合起来无非是要把民初政局推回到总统制的轨道上，其中有些要求不恰当，也不难在讨论中纠正。提出修改《临时约法》或对未来的宪法提出建议，都表明他仍然寻求在民主、法治范围内巩固自己的地位和推行自己的政见。国会不容讨论的冷酷面孔，把袁世凯逼到墙角上了。
一个鲜明的对比，是美国的建国先贤在制定宪法中的尊重不同意见的风度。从1787年5月14日开幕至9月17日39名代表（全部代表55人）在宪法文本上签字，制宪会议一直在联邦主义和反联邦主义的激烈争辩和不断妥协中进行。费城制宪会议的灵魂人物汉密尔顿、麦迪逊和约翰·杰伊说：
“将十三个不同的州以友好、联合的共同纽带联结一起的契约，必然是许多不同的利益与倾向互相让步的结果。”
“在一个问题上形成多数，在第二个问题上可能成为少数，而在第三点上可能出现完全不同的组合。因此有必要将组成文件整体的各项细节进行斟酌与安排以满足参加契约的各方”。[40]
他们坚持的是组成一个三权分立、互相制约而又能有效运行，保障联邦能抵御外来侵略、防止各州冲突和出现专制的强人，从而保障公民的自由和财产不好受侵犯。为此他们做了耐心的说服、退让和妥协。
批准过程也伴随着激烈的争辩和妥协。为说服各州批准宪法，从1787年10月21日至1788年8月16日，汉密尔顿、麦迪逊和约翰·杰伊写下85篇文章，剖析这部宪法和申述自己的观点，旋即结集出版；这就是著名的《联邦党人文集》。按规定，必须至少有九个州批准，宪法才生效。
“在纽约召开批准宪法的代表大会之前，虽然10个州已经批准，但纽约州仍很关键——如果纽约不批准新宪法，联邦就岌岌可危甚至最终破裂。《联邦党人文集》为保证纽约批准新宪法发挥了重要作用，而且它成为立宪主义发展史上最为重要的文献之一。”[41]
“尽管第9个州新罕布什尔州在1788年6月批准了宪法，达到了宪法生效所需的州数，正式确认了宪法的地位，但是如果纽约州和维吉尼亚州不批准宪法的话，那么宪法生效的意义并不大。对权利法案的承诺使得宪法在维吉尼亚州以微弱优势获得通过。在纽约州，华盛顿说服了反联邦主义者领袖埃德蒙·伦道夫，再次保证将修订宪法，同时联邦主义者控制的纽约市威胁要独立，才使得宪法以微弱优势获得通过。北卡罗来纳州和罗得岛州直到美国权利法案后才批准宪法。”[42]
美国宪法应用200多年至今有效，为美国成为超级大国奠定坚实的制度基础，其中蕴含的政治智慧值得后来者深思。民国初年的国民党人缺乏的就是既坚持民主、自由又善于听取各方意见，照顾各方利益，适时妥协、退让的政治大智慧。
社会全面腐败与转型期政治运作
民初宪政受挫的另一重要原因是社会全面腐败，而应对方式选择不当，扬汤止沸。
辛亥革命后，建立了三权分立的现代体制，但朝野政治运作，不是扬新抑旧，把新制度的巩固放在第一位，而是把传统的黑暗面激活，竞相贪腐，以暴易暴。
袁世凯是收买、暗杀、分化，黑白两道交相为用。
“民国既立，而袁氏之心理自若，彼以为天下之人，殆无有不能以官或钱收买者。故其最得意之策，在宠人以勋位，以上将、中将少将种种，其他或以顾问，或以赠与或以其他可以得钱者之种种……夫袁公之意在消纳反对。试问反对消纳之后，袁公之意，果欲何为？”[43]
袁世凯追求的是大权独揽。居然成立“军政执法处”。这个机构听命于大总统，可以随意抓人、杀人。典型是张振武案。1912年8月根据黎元洪的密电，没有经过司法机关，袁世凯吩咐军政执法处把武昌起义领导人之一张振武和方维捕杀了。[44]明代 “东厂”在这里复活。
要是说袁世凯本来是专制帝国的能臣，如此使用权力，驾轻就熟；令人震惊的是革命领导人，也见怪不怪，默许这样的违法罪行。孙中山竟然认为：
袁世凯处理“张振武一案，实迫于黎（黎元洪）之急电，不能不照办。中央处于危疑之境，非将顺无以副黎之望，则南北更难统一，致一时不察竟以至此。”[45]
收买和控制报刊也是袁世凯的惯技。1913年2月，国会召开和制定宪法前夕，已被袁世凯和国务总理赵秉钧收买的黑社会头目应夔臣（即稍后暗杀宋教仁的组织者），极力主张纠正《临时约法》的偏颇，宪法中应该规定大总统有解散国会的权力。这本来是光明正大的政治主张，但为了“令选举最占优势的国民党报馆，鼓吹斯旨”，他竟用巨款收买《民强》报的王博谦、章佩乙。看看这两位文人给应夔臣的信吧：
“夔公伟鉴：昨日承赐款，感感。惟区区七百元，撒手即空……前晚所商之二百元，万乞惠下……书到后，即希宠锡三百元……”应夔臣的批语是：“上海民报已照拨百元，二年二月三日，饬员照送。”
“夔公大鉴：前晚畅领大教，快何如之。所谈宪法上改革条件，晤洪君（洪述祖）商定，已遵命属笔于今日本报登出半篇矣……无论如何，终须惠假我一千五百元，俾得维持过去。公我党伟人，既有志于建设事业，区区言论机关，想无不鼎力维持也。”漫天要价，落地还钱。应夔臣大笔一挥：“为国会事已照拨八百元。此批。”[46]
应夔臣摆出一副主子的架势，掷下要价的一半，乞求者就乖乖地任其驱使了。双方的灵魂都暴晒在纸上。
这两位老兄同时求助于内务部秘书洪述祖。在应夔臣批复三天后，远在北京的洪述祖也有回音了：
“对于《民强》允月协五百元，先发四个月，顷已电博谦来取矣，免汇兑张扬也。”[47]
一场秘密交易，这家原属国民党的报纸臣服袁世凯了。
随着革命而来的是暗杀也成了政治运作常用手段。
最耸人听闻的是1913年3月20日国民党实际领导人宋教仁被刺案。
是谁杀了宋教仁？直接动手的是黑社会头目应夔臣和他用钱买来的杀手武士英。
应夔臣是什么人？他是青帮头子；辛亥革命前便与青帮大头目陈其美有紧密联系。1911年11月3日，上海军民起义；11月6日陈其美被拥戴为护军都督，应夔臣被任命为都督府谍报科长；在陈其美支持下联络1907年8月18日在东京成立的以会党为基础的共进会的残余势力，重组共进会，出任会长。孙文就任临时大总统，他奉陈其美之命组织卫队保护孙文上任，随后任临时政府庶务科长，因贪污伙食费被革职。民国初年，帮会分子扰乱社会一直是令执政者十分头痛的问题。1912年，应夔臣和共进会参与武汉反对黎元洪的南湖马队暴动，他被通缉。在内务部秘书洪述祖疏通和安排下，黎元洪取消了对他的通缉；袁世凯、赵秉钧先后接见他，冀图利用共进会安抚会党分子。为此，赵秉钧还给了他密电码和五万元经费；江苏民政长程德全则委任他为江苏驻沪巡查长，并每月由中央政府补助两千元。宋教仁被暗杀后在他家里搜出53通信函和电报，证明他是此案的直接组织者。
要讨论的问题仅为谁是主使者？
被指主谋的三个嫌疑——赵秉钧，陈其美和黄兴，究竟谁是真犯？
说黄兴是主谋，是袁世凯提出的。据章士钊回忆：
“宋案发，遁初遗电到府，吾方与袁会食……语次，竟以宋案凶手归克强，执先一日同孚路黄寓议事，黄、宋争国务总理，两派大决裂为证。余大忿，不对而出。”[48]
章士钊的岳父吴长庆是提拔袁世凯的恩公。辛亥革命后，章士钊常出入总统府，这个回忆是可靠的。不过，没有任何证据表明黄兴有当总理的雄心；从1903年11月组织秘密革命团体华兴会起，黄、宋两人亲密无间，被刺前在上海，宋教仁一直住在黄宅；同时，黄兴道德无亏，观其毕生言行亦无杀友求官的可能。
传统的说法是：国务总理赵秉钧和内务部秘书洪述祖策划，指使帮派分子应夔丞执行。背后是袁世凯默许。缴获的主谋应夔丞和国务总理赵秉钧和内务部秘书洪述祖的来往信件和电报表明赵秉钧、洪述祖与应夔臣关系非同一般，连袁世凯在回复革命元老谭人凤的电报中也不能不承认：
“自三月十三日应致洪函，有若不去宋云云，寓有造意谋害之点，嗣后各函电，相承一气，确与宋案有关，是主谋暗杀者，已可概见。”[49]
袁世凯说的三月十三日应夔臣致洪述祖函件，原文非常露骨：
“功赏一层，夔向不希望。但事关大局，欲为釜底抽薪法。若不去宀木，非特生出无穷是非，恐大局必为扰乱。”
第二天，应夔臣又发密电给洪述祖：
“梁山匪魁，顷又四处扰乱，危险实甚。已发紧急命令，设法剿捕，乞转呈候示。”[50]
四天后（18日）洪述祖答复应夔臣：
“寒（14日）电应即照办，倘空言益为忌者笑。”[51]
3月20日晚上10点40多分刺杀成功，两个半小时后（21日凌晨2点10分），应夔臣发电报向洪述祖报告：“所发急令已达到，请先呈报。”21日9点20分再次发报：“匪魁已灭，我军一无伤亡。堪慰。”[52]
双方联系紧密，配合默契，洪述祖是这一罪案的直接指使者，证据确凿，无可抵赖。案发后，洪述祖立即潜逃青岛，依靠租界特权逍遥法外，同时发表声明为自己辩护：
1. 自己一心为国。宋教仁“搅乱大局，非讦发宋之劣迹确据，宣布中外，不能毁其名誉，败其势力。适应夔臣来书言及宋教仁前在日本犯有骗案，日廨出票拘提，拟设法购得此票，印行广布，为釜底抽薪之计。”[53]
2. 有关信件和电报提及国务总理赵秉钧和袁世凯的内容，是恐怕自己“人微言轻，不得不假托中央名义以期达此目的。”[54]把袁氏、赵氏的问题揽在自己身上。
赵秉钧在强大舆论压力下，发表通电为自己辩解：自己和应夔臣的关系，只是“应夔臣情愿效力自赎，并担任解散共进会及武汉党徒”，应夔臣和洪述祖函电中涉及袁世凯和自己部分，洪述祖从未呈阅。[55]
袁世凯则打起官腔，下达通令：
“共和国家以道德为基础，以法律为范围。就司法方面言之，非推究全案始末，又经法庭公开者，不得轻加论断。……须知刑事案件应候司法机关判决……岂容散布浮言，坐贻实祸。本大总统有维持治安之责，何敢坐视扰攘，致无以对我国民也。”[56]
但是，1914年春，宋教仁雕像落成，国民党元老于右任为之撰写的一块碑文，留下千古之谜：
“宋教仁先生石像成题语：先生之死，天下惜之。先生之行，天下知之。知之吾又何记！为直笔乎？直笔人戮。为曲笔乎？曲笔天诛。于虖！九原之泪，天下之血，老友之笔，贼人之铁。勒之空山，期之良史，铭诸心肝，质诸天地！于右任撰语康宝忠书字”[57]
于右任的意思非常明确，在舆论认定的袁世凯和赵秉钧之外另有主谋。1913年3月20日刺宋案发生时，于右任在车站，是他找车把宋教仁送到医院，又亲聆宋教仁的遗嘱。以两人的密切关系，在普遍认为袁、赵是元凶之际，他却撰写这个碑文，其含义非同一般。
袁世凯次子袁克文（1890—1931）1920年发表的《刺宋案真相》则直截了当说是陈其美策划的。他说：
“二年（1913）冬，予适在沪，知先公遣秘使迓遁初者数至，遁初（宋教仁）所察已竟，欣然命驾。行之先，陈英士（陈其美）、应桂馨（应夔臣）宴之。筵间，英士询其组阁之策，遁初曰：‘惟大公无党耳。’陈默然，应詈之曰‘公直叛党矣，吾必有以报。’言时即欲出所怀手枪，座客劝止之。遁初曰：‘死无惧，志不可夺！’遂不欢而散，而陈、应日相筹谋。予故友沈虬斋，陈之党也，谓余曰：‘遁初不了。’予详诘之，虬斋曰：‘同党咸恨之，陈应尤甚。迩日，靡日弗聚议，虽亲如予，亦不获闻。偶密窥探，辄闻遁初云云，辞色不善也。’未几难作，遁初竟死矣。应知赵秉钧畏遁初夺其位也，遂假道于洪述祖，诱得电信，初意但为要功计，不期适以此而移祸也。”[58]
现在颇有一些人支持后一论断，但都谨慎地申明没有直接证据。间接推论有这么几条根据：
1.陈其美有流氓习气，本身就是帮会头目。除自己喜欢嫖妓，结交青红帮外，心胸狭隘，动辄暗杀自己的竞争对手或损害了自己利益的人。陶成章就是他指使蒋介石杀死的。蒋介石在日记中甚至说他刺杀陶成章是取得孙中山信任的重要因素。
2.宋教仁改组国民党，清除帮派分子，得罪了陈其美及其帮会朋友。
3.宋教仁“大公无党”的态度，进一步激怒了陈其美；且有史料说，陈其美亦有当总理的意图。
4.宋案办理过程中，凶手武士英在狱中被毒死，应夔臣越狱。这些都是黑白两道通吃并在上海有盘根错节势力的陈其美才有的本事；足迹没有跨过长江一步的袁世凯是无能为力的。
我的意见是：两条线交叉了，一仆二主，两方利益交集，都是杀宋的主谋。但两个主子中，应夔臣与国民党和陈其美的关系显然更为密切。
这个论断与于右任的观点是一致的。于右任没有否定袁世凯和赵秉钧在这个案件中的罪责。1916年洪述祖在青岛骗了一笔钱，化名逃到上海公共租界，被债主起诉。1917年4月被宋教仁15岁儿子宋振吕和秘书认出了他，扭送到租界法院。1918年3月移交京师地方司法部门审理。1919年3月由大理院刑事第一庭判处死刑。4月初被绞毙。洪述祖被捕后，于右任曾发出电报，要求严惩洪述祖。其中写道：
“武、应、赵、袁，叠遭天谴。惟余此孽。法网始罹，务望引渡以后，严密防范，彻底根究，庶后之作恶者，知天道难诬，助恶者知国法莫贷。”[59]
武士英在狱中被毒死；应夔臣越狱后1914年在京津火车上被砍死；赵秉钧也是1914年在直隶都督任上被毒死；袁世凯则因众叛亲离于1916年6月6日抑郁而终。洪述祖也落网了，可谓天网恢恢，作恶者无一逃脱。这个电报非常明确谴责了袁世凯与赵秉钧，与他的宋教仁石像题语并行不悖。可见他也认为是两条黑线交叉，害死了宋教仁。
必须指出，不要以为只是袁世凯或陈其美在政治斗争中不择手段。国民党许多领袖包括孙文、黄兴、张继等人都有这样的冲动，而且在宋教仁被刺之前，他们就跃跃欲试了。1914年6月3日，孙中山在致黄兴的信中，曾提及黄兴有暗杀袁世凯的计划。[60]而早在民国初建的1912年，国民党元老张继已有这样的计划，并且得到孙中山支持：
“独刺袁一事，孙先生固非绝不赞成。吾忆张溥泉（张继）充当参议院院长，即刺袁计划中一重要步骤。盖溥泉为孙公言：袁世凯之专横，非设计去此獠，革命将无成。而去此獠，必先创设接近机会。夫吾以北人易与袁洽，又兼议长职权，彼无从拒不接见，吾必因而剚刀彼腹，以泄秦舞阳之耻。孙先生壮其言。”[61]
这不是孤立的事件。民国建立后，用暗杀消灭政敌或疑似的政敌，是国民党人惯用的伎俩。陈其美指派蒋介石暗杀陶成章就是众所周知的案例。1915年12月25日，著名记者黄远庸在三藩市被暗杀，也是国民党干的罪恶勾当。
国会系统也被贪泉淹没，从选举开始，腐败和混乱就如影随身。
曹汝霖对此有切身体会：
“有一天，忽接到当选蒙古议员证书，甚为诧异。余既不是蒙古人，又没有参加竞选，何来当选议员。……后来知道，蒙古议员，名为选举，实由总统指派，故蒙古议员中，满蒙汉人都有。”[62]
黄远庸当时就留下这样的记录：
“议员之卖身于甲乙各党，已成公然不掩之事实。有人为拟卖身文契云‘末员某甲，今以本身所买得之议员一名卖与某贵党，连皮带骨，一切不留。自卖与贵党之后，任从贵党为非作歹，本员无不服从。’……此辈有以一身兼卖与四五党者。卖完以后，一律脱党，自名厌弃党争，其实等到将来有大宗买卖时，免得受党议拘束。若以一次连皮带骨而卖尽者，其人尚是三代以上之人物也。”“买卖之盛，以议会初开时为最。今日各收买所，已一律关门。”[63] “今日议员乃如孙猴子毫毛，七十二变，脚跟无线如蓬转。”[64]
“据记者所知，已有十数议员，到京未及两月，已汇寄数千元回家者……从前北京马车极稀，今之议员殆十有八九坐马车者，且多为自置之马车。”[65]
“议员纳妾，殆成最近之熟语。最近名花若所谓姚蓉初、金小菊者，皆为某党之激烈分子纳去。往往有极小雏妓，从前仅有一毛丫头之价值者，今皆得议员之捧场，声价十倍。”[66]
当时以记者身份广泛接触政坛的梁漱溟晚年的回忆证实了黄远庸的记载。他说：
“在全国议员选举揭晓时，参众两院议席均以国民党占过半数。在总名额800多人中号称500多人。但其具体数字极难言。因各地方新出人物的政治面貌尚不够鲜明，各党派既争相拉扯，其本人又往往有投机心理。……当时北京有东西两个车站，除内务部主管方面为议员到京设有招待所，并派员到车站迎候外，各党派各有其招待所，各都派人持旗帜在车站迎接。每见一议员下车，则招待人员蜂拥而上，彼拉此扯……某人的党籍即以其住入某党的招待所为定。颇有住入甲招待所数日后忽又移住乙招待所者。其内幕花样甚多，无非金钱酒食拉拢”。[67]
以稳健保守著称的《东方杂志》主编杜亚泉（笔名高劳）在孙文发动的所谓“二次革命”失败后，国会岌岌可危而仍然一意孤行之际写道：
“辛亥之役，除汉阳、南京外，余均和平解决，并无激烈之战争。民国成立，凡挂名革籍或稍有关系者，无不徼天功而获厚报。”“其代表民意之国会，亦且知有党，而不知有国。甚或不知有党，而惟一己权利之是徇。”[68]
梁启超则说：
“两旬不能举一议长，百日不能定一院法。法定人数之缺，日有所闻。休会逃席之举，成为故实。幸而开会，则村妪骂邻，顽童闹学……国家大计，百不及一，而惟岁费六千是闻。此犹其章明者。徐探其隐，则职非烂羊都尉，而进以赀郎。贤非五羖大夫，而不羞自鬻。凡百秽德，众所具瞻。”[69]
“政府之不循正轨，与政党之用权而不用经，同一鼻孔出气，神圣机关之神圣，尽于此矣！”[70]
在行政权一权独大的状况下，亵渎法治的事件也时有发生。袁世凯时代出任司法总长的张宗祥曾沉痛地说过一件事：
“盖王治馨案之提交大理院也，完全破坏司法程序。以大理院号称终审机关，向依书面为之，从无开庭例子。独此案由行政首长一手指挥，司法部奉令为谨，为司法史开一最大恶例。于是大理院正式开庭，审判小小法币五百元贪污案，在中华民国为第一次，亦为最末一次云。”[71]
此外，即使是反对袁世凯称帝的军队，有的也是很腐败的。1916年初，居正奉命在山东组织中华革命军东北军，蒋介石为参谋长。5月开始军事行动，占领了潍县、高密等地。蒋介石1917年《纪事》谈及1916年6月到山东看到的情况：
“其总司令为居正，及居去而以许崇智代之。其干部为陈中孚与朱霁青二人，勾结日本浪人，把持搜刮至矣！余约居一#（谈），毫无结果，乃即辞职赴北京观察现状。”[72]
不过，黑暗之中有光明。
无容置疑，辛亥革命后，三权分立体制在中国开局有良好的一面。例如，当时的法官尽管数量不足，但整体上敢于坚持司法独立。民国元年任执业律师的曹汝霖晚年回忆：
“当时法官真是廉洁自好，对于讼案，慎重审理，散值后犹携案卷回家工作。可当得清慎勤三字。”[73]
各级议会和在野党对政府和官员的监督也是毫不容情的
由于言论出版自由，不少报刊也坚持了自己的独立品格，加上公民社会强大，当时的腐败一一被揭诸报端，成为众人声讨的对象。
这些都是净化社会的希望所在。
宋教仁案发生后，上海地方检察机关，也敢于独立办案，发出传票要国务总理赵秉钧到上海接受询问。从袁世凯到民间各方，宋案应由法院解决的态度非常鲜明。如果珍惜这个机会，中国的法治有可能逐步走上轨道。不幸，国民党内的极端派，跳不出革命年代养成的枪杆子定是非的窠臼，一意孤行，悍然发动“二次革命”，不但国民党堕入失败的深渊，袁世凯也失去制衡而滑向从专制到称帝的死亡道路。
滑向死亡之谷
宋案后袁氏的行动，主要是两股动力在推动：一是失去制约后向专制滑动；另一是为了捍卫自己的权力而反扑。
袁世凯不是当上临时大总统后，就蓄意破坏议会的。民国元年（1912）5月3日，他曾特地下令，不准以暴力胁迫议会：
“无论何国议会，决不能无异议之党派。要在改选之时，用和平方法，以求达其目的。断不能于议会行使职权之时，肆行干涉。……如有侵扰或聚众为强暴胁迫者，立即酌派得力军警，前往保护，并逮捕犯人，交司法衙门按律审判，以惩不法。”[74]
一年以后，他的态度居然180°大转变，干出干扰议会的违法勾当。1913年10月，眼看宪法草案即将草拟完毕，宪法会议不按常理完成宪法全文的制定，却在袁世凯及其追随者胁迫下，于4日首先制定和公布施行宪法的一部分《大总统选举法》，并在两天后便急急忙忙举行选举，让袁世凯登上正式大总统宝座。这次选举出现了所谓“公民团”包围国会，强迫议员选举袁世凯为大总统的闹剧。
当时就有人看出，这是对国民党的反扑：
“民国二年十月，国会正式选举大总统……俟议员到齐后，忽将大门锁闭，听外面人声嘈杂，只听得喊我们是公民团，代表民众监督你们的。大总统只有袁世凯应该当选……你们议员们，今天如果不听我们的公意，不选袁世凯为大总统，不要想能出此门。……后来听说，这妙计是梁燕孙秘书长的杰作……然以当时议员的无理取闹，逼到出此下策，既不收买议员，还可说是人民公意，真是妙计。”[75]
这一年8月6、8、16日他先后下令解散江西、广东和湖南省议会；8月27日，下令逮捕8名议员。这些行动没有任何法律根据，完全是越权枉法的举措。藉口是这些省的议会支持“二次革命”。
10月31日宪法草案在宪法起草委员会上三读通过。11月1日，草案提交由两院全体议员组成的宪法会议讨论。如果审查通过和公布，宪法便立即生效。
作为回应，袁世凯中断了宪政进程，摧毁了这部草案。
（1）10月25日，即要求派员列席宪法会议遭拒的第二天，袁世凯通电各省都督和民政长官，反对宪法草案，主张解散国会。
（2）11月4日，他再次通电各省，抨击《天坛宪法草案》并下令解散国民党和取消国民党籍议员的当选资格，追缴当选证书。
参议院议员被追缴证书者98人，无从追缴而注销当选证者34人。众议院议员被追缴证书者252人，注销者54人。国会两院均因不足法定人数无法开议，11月13日，两院议长通告，14日起暂行停发议事日程；两院被迫停止运作。宪法起草委员会理事会则在11月10日开会通过决议，由会长汤漪宣告自行解散，所有未被取消议员资格的委员一同辞职。制宪过程被迫中断。
至第二年（1914）1月14日，袁世凯干脆下令停止所有国会议员职务，国会被摧毁了。
（3）11月12日，袁世凯下令取消各省议会国民党籍议员资格。至翌年2月28日，他更下令解散各省省议会：
“初不料各该省会成立以来，或因地方事变，牵涉内乱嫌疑；或因党派纷争，议事鲜有成效……吾国行省制度，区域过广。就前咨议局暨临时省议会与夫现设省议会而言，其性质既介于中央议会及地方议会间……该会议（指其指定亲信组成的政治会议）既称省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方会议，应即依照议决，将各该省省议会，一律解散。”[76]
根据《临时约法》，总统没有剥夺全国和各省议员当选资格的权力，更无权解散国会。至于说统一国家不应有省议会，将之解散，不但毫无现代政治的常识，更是清末新政以来政治制度改革的大倒退。
1915年以后则紧锣密鼓筹备复辟帝制。有关情况，众所周知，不必赘言。王芸生对这次复辟的论断非常中肯：
“袁氏之自误，已无足惜，而贻祸于国家者，实无涯量。强邻侵略原已告一段落，袁氏使之复燃。国内军人本皆听命政府，袁氏教之离叛。并利其拥戴，使其自悟枪杆有力量，武人能干政。此后之分崩离析，以及军阀割据之无穷内乱，虽谓皆种因于此役，亦不为过言。袁世凯之自误误国，其罪大矣。”[77]
历史曲折留给我们的启示
民初的宪政为什么会出现这么悲惨的结局？有人认为是民主制度不合国情，似乎中国人只适合在专制统治下做顺民。为了澄清是非，必须找出真正原因。
综合起来，不外三个原因：
首要原因是上面已经详细论述过的制度设计错误。
第二．这个错误的深层原因是思想变革不彻底。
不要把袁世凯、国民党领袖看作孤立的个人，更重要的是应把他看作某种文化状况的符号。他们为什么会做出那么多与时代潮流格格不入的错事和蠢事呢？私利固然是重要的行为动机，更重要的是当时的文化思想状况。对这个问题笔者有专文论述，这里就不再赘述了。[78]
第三．民主政治是逐步生长出来的。
从更深层次去考察，在这场关乎中国宪政前途的较量中，袁世凯固然暴露了专制者的本色，国民党人和中国的精英阶层也显示了理想主义者幼稚病。政治在高扬理想目标的同时，只能从实地出发，在现有基础上谋求可能达到的最高要求。内阁制和总统制都是实现民主宪政的形式。但在当时的中国，两种形式之争，蕴含着权力之争的内容。
通过选举和平交接政权，轮流执政，在现代国家是政治常规。但在刚刚结束宗法专制统治的国度，必须考虑稳定和发展的正确关系。无可讳言，当时的北洋集团是最强大的政治和军事存在，也是国内外公认的国家稳定的重要依靠。考虑力量对比和国民对社会稳定的迫切愿望，成熟的政党和政治家应该审时度势，作出正确的抉择。具体说来，各政党及其国会议员应该压抑自己立即掌握政权的欲望，在三权分立体制下接受总统制，并把它纳入法治轨道。可是，他们热衷于争权夺利，而没有把制度建设和健全法治放在第一位，国家因而沉沦。
1914年5月，逃亡日本的章士钊写下一段非常沉重的话：
“往昔清鼎已移，党人骤起，其所以用事，束缚驰骤鲁莽灭裂之弊，随处皆有。国人乃皇皇然忧，以谓暴民终不足言治，群相结合，肆其抵排。有力者利之，从而构煽。鬼域万状，莫可穷究。党人不胜其愤，暴起而蹶，如黔之驴，卒为耽耽者断喉尽肉以去。”[79]
百年来，谈论辛亥革命的论著文章汗牛充栋，囿于意识形态枷锁，真知灼见不多见，章士钊的当年论述和晚年静思，往往一针见血，令人心折。这段箴言，值得人们反复深思。
有些论者断言，民初的政治混乱证明：中国人不配享有民主，只有继续进行暴力革命才能清除这些污秽。这一糊涂思想的根源在于没有充分了解各国民主制度建立的历史经验：
1．任何国家的民主制度都有范围逐步扩大和腐败逐步清除的过程。
以英国为例，直至1918年妇女才第一次享有选举权，而且要年满30岁，而男性只需21岁。1928年妇女取得与男子平等的选举权；距离1640年革命已将近300年了。买卖选票，国会暴力，出动军队干预国会运作，也是屡见不鲜。1883年颁布了取缔选举舞弊法，规定了选举费用限额和选举舞弊的刑罚。经过长期努力，选举才纳入正轨。
2．腐败和混乱只能通过民主、法治去纠正和防止。
武装革命——以暴易暴，只能实现权力转移，不是清除污秽的手段。政权易手，新官上任，过不了多久，贪污腐化，必然浮现。人性使然，古今中外，概莫能外。除了分权制约、民主监督和法治以外，没有其他可以根治的有效药方。民主、法治自身有强大的纠错能力，离开这个机制，必然走入歪门邪道。
说中国人素质低下不能实行民主的花腔，已经唱了一百多年了。正本清源，其实是掌权者迷恋手中权力而制造的烟雾。
2010年10月31日星期日改定
删节后刊登于《品味·经典》2011年第一期第40—59页，题目改为：《袁世凯与国民党》
注释：
[1] 参阅拙作：<政治策略与民初宪政的历史经验>，《战略与管理》2000年第6期，北京。
[2] <端纳来函>（1912年8月4日），《清末民初政情内幕——莫理循书信集》知识出版社1986年上海版第7页。
[3] 参阅：泽勒：《神秘顾问端纳在中国》，译林出版社2001年南京版第124—161页。
[4] 管美蓉：《吴景濂与民初国会》第86、87页，国史馆1995年台湾版。
[5] 黄远庸：《远生遗著·闷葫芦之政局其一》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第100页。
[6] 黄远庸：《远生遗著·最近之大势》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第119页。
[7] <南北议和史料>，中国史学会主编：《辛亥革命》（八）第77页，上海人民出版社、上海书店出版社2000年版。
[8] 谷钟秀：《中华民国开国史》第43页，文海出版社台北影印版。作者是这次会议参加者和后来的临时参议院及第一届国会的议员。此书又名《临时政府实录》，成书于1914年，写的是作者所见所闻。
[9] 孙文：<致袁世凯电>，《孙中山全集》第一卷中华书局1981年北京版第576页。
[10]谷钟秀：《中华民国开国史》第43页，文海出版社台北影印版。
[11] 章士钊：<孙黄遗札密诠>，《章士钊全集》第八卷第341页，文汇出版社2000年上海版。
[12] <南北议和史料>、<辛亥和议之秘史>，中国史学会主编：《辛亥革命》（八）第69、118页；上海人民出版社、上海书店出版社2000年版。
[13] 孙文：<与森恪的谈话>(1912年2月3日)，王耿雄编：《孙中山集外集》第168页 ，上海人民出版社1990年。
[14] 陈锡麒主编：《孙中山年谱长编》，中华书局1991年北京版第717页。
[15] 《孙中山全集》第二卷，中华书局1982年北京版第416页。
[16] 陈锡祺主编：《孙中山年谱长编》，中华书局1991年北京版上册第598页。
[17] 谷钟秀：《中华民国开国史》第59—60页，文海出版社台湾影印版。
[18] 《孙中山全集》第四卷第442页，中华书局1985年北京版。
[19] 《世界人权约法总览》第285页，四川人民出版社1990年成都版。
[20] 陈茹玄：《增订中国宪法史》，文海出版社1985年台湾影印版，转引自《近代中国宪政历程：史料荟萃》中国政法大学出版社2004年北京版第160页。
[21] 孙文：<临时大总统解职令>，《孙中山全集》第二卷中华书局1982年北京版第302—303页。
[22] 《宋教仁集》，中华书局1981年版第388页。
[23] 贺恒祯：<民二善后大借款的历史是非>，周小鹃编：《周学熙传记汇编》第346——362页。
[24] 岑学吕编：《三水梁燕孙（士诒）先生年谱》第136页，文海出版社影印本，台北。
[25] <周止庵先生别传>，《周学熙传记汇编》第203页，甘肃文化出版社1997年。
[26] 邹鲁：《回顾录》，岳麓书社2000年长沙版第49页。
[27] 邹鲁：<弹劾政府违法大借款案>，《邹鲁文存》第一集第一页，文海出版社“近代中国史料丛刊”三编第三辑，台湾。
[28]黄远庸：《远生遗著·最近之大势》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第119页。
[29]黄远庸：《远生遗著·蝉曳残声过别枝》，务印书馆1984年增补影印第一版卷三第158页。
[30]黄远庸：《远生遗著·最近之大势》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第121页。
[31]黄远庸：《远生遗著·蝉曳残声过别枝之弹劾案》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第157页。
[32] 曹汝霖：《一生之回忆》，春秋杂志社1966年香港版第102页。
[33] 黄远庸：《远生遗著·苦海呻吟录》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第150、151页。
[34] 《中华民国史事日志》第一册第181页，大东图书公司1981年香港版。
[35] 同上，第179页。
[36] 同上，第184页。
[37] 朱宗震：《真假共和》（上）第68页，山西人民出版社2008年版。
[38] 缪全吉：《中国制宪史资料汇编》第206—207页，国史馆1991年台北版。
[39] 《中华民国史事日志》第一册第184页，大东图书公司1981年香港版。
[40] 《联邦党人文集》第437、438页，中华书局1997年北京版。
[41] 斯科特·戈登：《控制国家——西方宪政的历史》第308页，江苏人民出版社2001年南京版。
[42] 《维基百科·美国宪法历史》
[43] 黄远庸：《远生遗著·游民政治》，务印书馆1984年增补影印第一版卷一第23页。
[44] 袁伟时：<政治策略与民初宪政的历史经验>，《战略与管理》2000年第6期，北京。
[45] <孙中山促黄兴赴京电>（1912年8月），朱宗震 杨光辉编：《民初政争与二次革命》上海人民出版社1983年版第142页。
[46] <宋教仁被刺案内应夔臣家搜获函电文件>，章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》第二卷第97、98、99页，武汉出版社1990年版。
[47] 同上，第102页。
[48] 章士钊：<与黄克强相交始末>，《章士钊全集》第八卷第317页，文汇出版社2000年上海版。
[49] 《革命文献》第四十二、四十三合辑（宋教仁被刺及袁世凯违法大借款史料），1968年台北版第139页。
[50] <宋教仁被刺案内应夔臣家搜获函电文件>，章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》第二卷第109、110页，武汉出版社1990年版。
[51] 同上，第111页。
[52] 同上，第111、112页。
[53] 所谓宋教仁在日本犯有骗案，完全是加油加醋编造出来的。参阅张耀杰：<宋教仁血案中的袁世凯>，刘瑞琳主编：《温故》第18辑，广西师范大学出版社2010年。
[54] <洪述祖通电>，章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》第二卷第129页。
[55] 同上第127—128页。
[56] 同上第128—129页。
[57] 碑文保存于上海虹口公园，据李龙镳先生2009年10月24日所摄照片录出。原文无标点，引文标点是引者所加。撰写时间依据1987年中国文史出版社在北京出版的《于右任文选》目录第6页和内文第165页。
[58] 袁克文：《辛丙秘苑》上海书店出版社2000年版第2页。
[59] 国民党中央党史史料编纂委员会编：《宋教仁被刺史料》（革命文献第四十二、三合辑）第309页，1968年台北版。
[60] 《孙中山全集》第三卷第91页，中华书局1984年北京版。
[61] 章士钊：<孙黄遗札密诠>，《章士钊全集》第八卷第352页，文汇出版社2000年上海版。
[62] 曹汝霖：《一生之回忆》，春秋杂志社1966年香港版第101页。
[63]黄远庸：《远生遗著·苦海呻吟录其二》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第154页。
[64] 黄远庸：《远生遗著·闷葫芦之政局其二》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第102页。
[65]黄远庸：《远生遗著·苦海呻吟录其二》，务印书馆1984年增补影印第一版卷一第155页。
[66]黄远庸：《远生遗著·苦海呻吟录其二》，务印书馆1984年增补影印第一版卷一第156页。
[67] 梁漱溟：<有关民国初年政史的见闻纪实>，《梁漱溟全集》第七卷第67页，山东人民出版社1993年版。
[68] 高劳：<革命战争之经过及其失败>，《东方杂志》第10卷3号（1913年9月1日）。
[69] 梁启超：<国会之自杀>，《饮冰室合集》文集之三十第13页，中华书局1988年北京影印版。
[70] 黄远庸：《远生遗著·蝉曳残声过别枝之弹劾案》，务印书馆1984年增补影印第一版卷三第158页。
[71] 章士钊：书赵志庵，《章士钊全集》第八卷第276页，文汇出版社2000年上海版。
[72] 《蒋介石日记》手稿本，1917年，斯坦福大学胡佛研究院档案室藏。
[73] 曹汝霖：《一生之回忆》，春秋杂志社1966年香港版第99页。
[74] 《中华民国史事日志》第一册第31页，大东图书公司1981年香港第二版。
[75]曹汝霖：《一生之回忆》，春秋杂志社1966年香港版第103页。
[76] 《东方杂志》参考资料汇集之一：《中华民国史事日志》第一册第242页，大东图书公司1981年7月香港版。
[77] 王芸生：《六十年来中国与日本》第七卷第2页，三联书店2005年北京版。
[78] 拙作：《民初宪政挫败与启蒙》，原载《经济观察报》2007年10月22日45~46版。
[79] 章士钊：<政本>，《章士钊全集》第三卷第1页，文汇出版社2000年上海版。
