来源：《中国社会科学文摘》2022年第1期P94—P95

作者单位：中共浙江省委党校（浙江行政学院）马克思主义研究院，摘自《浙江学刊》2021年5期，罗浩摘

结合国家职能、权力性质类型和国家与社会之间的互动关系等几个方面对国家能力进行综合分析，才能更加系统全面地把握其基本内涵。

必须结合国家的职能来考察国家能力。国家能力概念的提出确立了分析国家强弱的一个有效框架，但是，如果我们脱离国家职能简单地判断一个国家能力的高低，就会陷入“小而强”“大而弱”一些似是而非的强国家与弱国家的判断。

从历史发展阶段而言，不管是发达国家还是发展中国家，国家“强”的本质不断在变化。从国家性质而言，不同性质的国家其职能也不尽相同。就自己的性质、内容和使命而言，国家职能永远都不会是空洞的、中性的。它永远都表现和反映着具体国家的社会阶级的实质和内容。通过它们必然会表现出国家在解决经济、社会及国家本身发展任务中所要起到的那种现实的、由社会决定并导向的作用。

必须结合国家权力类型来考察国家能力。在迈克尔·曼的国家理论中，专制性权力与基础性权力都有强弱之分，它们与社会之间既有强相关性也有弱相关性，我们很难借此判定国家能力的强弱。但是，从国家历史演变进程来看，基础性权力呈现出线性递增态势，与现代民族国家相伴出现，更为重要的是，就规范意义上而言，基础性权力较专制性权力更有利于促进社会和经济的发展。

现代国家采取直接统治后，中央政权通过税收可以征募数量可观的社会财富，并借此建立维护国家主权安全的军队体系和官僚组织以及需要发展的公用事业。虽然这种直接统治被有的学者批评为“社会的国家化和国家的社会化”，但是，其对社会的渗透和汲取能力却远非前现代国家所能企及的，正是在这个意义上，它才被标识为强国家的核心要素以及提升国家能力的主要方向。

必须结合国家与社会（经济）关系考察国家能力。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势。只有坚持和加强党的全面领导，才能保障国家权力在推进国家治理现代化进程中始终保持正确的政治道路和政治方向。与此同时，推进国家能力建设，要尊重国家能力发展的一般规律，在批判借鉴西方国家能力理论的基础上，探索一条适合中国特色社会主义的发展路径和方式。

在国家治理现代化背景下加强国家能力建设应该根据国家性质和时代发展要求明确重点内容。首先，不断提升社会汲取能力是提升国家能力、推进国家治理现代化的重中之重。所谓的社会汲取能力就指国家从社会中取得人力、物力和财力的能力，在国家能力体系中，它从来都处于核心地位，是国家的神经，为其他国家能力建设提供物质基础和保障，是现代社会区别于传统社会的一个基本标识，“汲取能力和现代国家在很大程度上是一对密不可分的双胞胎”；其次，还要重点推进国家资源配置能力建设。资源配置能力就是国家按照其意愿和计划配置和使用资源的能力。任何社会的有序发展都离不开效率和公平，但是，资本主义国家的本质决定了统治阶级作为资本代言人会更多地牺牲公平，过度地追求效率。中国特色社会主义本质上是社会主义，消除两极分化，实现共同富裕，要求我们在发展经济的时候，始终保持对资本的警惕并进行必要的规制。当前，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的社会主要矛盾进一步要求党和国家在管理国家社会过程中要始终以人民利益为中心，服务人民、服务社会，所有这一切都取决于党和国家对资源的配置和运用能力。改革开放以来，从“效率优先，兼顾公平”到“效率与公平并重，更加注重公平”实际上是中国共产党人在领导国家运用国家能力提升资源配置方面的一个成功探索。

国家与社会（经济）之间保持清晰的界限是现代国家能力提升和有效运行的重要保障。一方面，国家权力“既是个人权利的保护神，又是个人权利的最大最危险的侵害者”；另一方面，有限政府的可预测性以及由此而增加的合法性特征往往会产生比无限政府更加强大的力量。

随着全面深化改革向纵深推进，仅仅在经济社会领域实施简政放权开始捉襟见肘，很多改革之所以无法推进或成效不明显，一个很重要的原因是权力主体自身无法认识、辨别国家与社会边界，因此，在廓清并合理明确国家与社会关系的基础上应及时形成制度化规定。第一，从法理上明确国家权力、社会权利的内涵和外延，为国家权力与社会行动提供明晰、权威的行动边界；第二，构建以宪法为核心的公法体系，将国家公权力限定在法定轨道上，确保权力授受和执行规范化、程序化、制度化；第三，通过完善民主政治，“将大众从社会的边缘带进社会的中心，从而增强社会的凝聚力，并最终增强国家的力量”。

国家能力既有专制性国家能力也有基础性国家能力，前者主要取决于国家自主性的发挥，而后者则主要依赖于是否拥有一个良性的社会及其与国家的互动机制，显然，建立完善国家与社会（经济）良性互动机制是提升国家能力的内在要求。

为此，首先，必须建立一个自治的、充满活力的经济、社会活动空间和运行机制。在经济领域，继续坚定不移地坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，尤其是要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展；在社会领域，要积极鼓励、支持、引导、培育各类社会组织，充分发挥社会组织在参与基层治理以及承担政府各项转移职能中的重要作用，充分发挥基层自治组织在社会秩序构建、基层社会需求方面的重要作用。因为只有建立一个自治的、充满活力的经济、社会空间和秩序，才能为国家提供源源不断的财力、物力和人力资源，才能夯实国家能力的社会基础，才能提升国家向社会的汲取能力。其次，要建立完善国家与社会“互嵌”机制。一要建立完善国家对社会的“嵌入”机制，通过制度嵌入、组织嵌入和行为嵌入等方式确保国家对社会的规制、对社会资源的汲取以及向社会提供服务。由于中国共产党与国家权力的内在紧密关系，这里的组织嵌入不仅仅指国家机构和人员向基层社会的下沉，同时也指中国共产党基层组织在企业、农村、社会组织等单位中的下沉。二要建立完善社会对国家的“嵌入”机制。一方面，加快建立健全各类群团利益诉求、利益协调和利益保护机制，引导各类群体依法依规行使权利、表达诉求、化解矛盾。另一方面，通过体制吸纳的方式将社会各类精英吸收到国家组织体制之中，通过人力、智力的引进、优化以及认同的强化，将“社会能力”转化为国家能力。只有这样才能避免国家与社会此消彼长的零和博弈，达到“国家与其他社会势力相互赋权”。

国家能力不管是来源于国家自身内部的组织化与自主化程度（如国家是否统一、政令是否畅通、行政能力是否高效等），还是国家与社会的契合程度或社会嵌入性程度（如政府机构内部激励与评价机制是否健全、社会参与机制是否畅通、政府行使职能与其拥有能力是否匹配等），其前提都需要一个健全、连贯、高效的国家机构组织体系，因此，推进党和国家机构改革是提升国家能力的重要保障。

改革开放以来，为了适应党和国家工作中心转移的需要，我们先后推行了数次大规模的机构改革，机构职能不断优化，运行程序不断规范，在很大程度上保障、推进了各项改革举措和社会主义现代化建设的进程。为此，我们要“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，具体而言，一是进一步明晰国家权力边界，提高社会自组织能力，释放社会活力；二是进一步优化权力配置、权力结构，完善权力运行步骤，规范权力运行流程；三是进一步精简组织机构，降低组织运行成本，提高组织运行效率；四是进一步完善用人机制，优化国家公务人员队伍结构，提高其政治素质和业务能力。